Małgorzata Osadzińska: Europejska polityka wobec Iranu

• francja
• iran
• izrael
• rada bezpieczenstwa
• unia europejska
• usa

Skoordynowanie polityki zagranicznej 27 państw nie jest łatwym zadaniem, szczególnie w czasach globalnego kryzysu. Dwa lata po reformie systemu UE, funkcjonowanie Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych nadal jest źródłem wielu rozczarowań, a jej szefowa, Catherine Ashton to jedna z najczęściej krytykowanych osób w Brukseli. Jednak pomimo wewnętrznych podziałów, Unia udowadnia, iż w kluczowych sprawach jest w stanie wypracować spójną i skuteczną politykę zewnętrzną. Za jedną z najlepiej skoordynowanych i najbardziej jednomyślnych strategii Unii w 2011 roku można uznać politykę w sprawie kontroli programu nuklearnego w Iranie.

Podpisując w grudniu 2009 roku Traktat lizboński, europejscy przywódcy liczyli, iż reforma Unii pozwoli na lepszą koordynację polityki zagranicznej Unii Europejskiej i sprawi, iż jej głos będzie bardziej słyszalny na arenie międzynarodowej. Przez ostatnie dwa lata, pod okiem powołanej na nowoutworzone stanowisko Wysokiego Przedstawiciela ds. Zewnętrznych, lady Catherine Ashton, trwał w Unii trudny proces opracowywania strategii, budowania struktur i zaplecza dla przyszłej służby zagranicznej UE. Proces, który często określany jest żartobliwie, ale obrazowo jako „ząbkowanie” okazał się dla Unii jak i samej lady Ashton dość bolesny.

W rok po ustanowieniu Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych, powszechnie ocenia się, iż reformy, które miały ułatwić jednomyślność i reprezentowanie Unii na świecie nie przyniosły pożądanego efektu, a sprawy te mają się nawet gorzej niż przed rokiem 2008. W rzeczywistości, przyjęcie Traktatu z Lizbony i budowanie Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych, (ESDZ) którą dowodzi Lady Ashton przypadły na czas pogłębionego kryzysu strefy euro i kwestionowania wartości leżących u podstaw idei wspólnoty. 
 
Wiele osób winę upatruje jednak przede wszystkim w osobie szefowej unijnej dyplomacji i jej nieudolności organizacyjnej. Jej stanowisko, łączące kilka funkcji w jednej, miało usprawnić politykę zagraniczną UE prowadzoną dotychczas wspólnie przez rotacyjnie zmieniające się kraje członkowskie i Komisję Europejską. Przede wszystkim chodziło jednak o ułatwienie dialogu wewnątrz Unii i spójne  i jasne prezentowanie wspólnego stanowiska na forum międzynarodowym. Przeniesienie części machiny biurokratycznej Komisji do ESDZ i rywalizacja pomiędzy ministrami spraw zagranicznych a instytucjami unijnymi doprowadziła jednak do pogorszenia sytuacji. Z pewnością powodem tego są pewne błędy,które wystąpiły już na etapie projektowania instytucji europejskiej służby zagranicznej, jednak co podkreślają komentatorzy, ESDZ brak przede wszystkim dobrego zarządcy. 
Kandydatura Catherine Ashton była krytykowana od samego początku, jednak sama baronessa nie czyni zbytnich wysiłków aby swoich adwersarzy do siebie przekonać. Co więcej,  powszechnie słyszy się opowieści o chaosie w biurze Ashton i rozpaczy wśród jej podwładnych. 
 Toby Vogel, w artykule dla portalu European Voice tak oceniał funkcjonowanie ESDZ po dwóch latach - „Pisałem tu rok temu, że ESDZ będzie oceniane nie przez jej osiągnięcia na początku, ale na podstawie stanu polityki zagranicznej i bezpieczeństwa UE po roku lub dwóch. Nowa instytucja wciąż zawodzi. Wśród wszystkich błędów przy projektowaniu ESDZ, zdecydowanie największym było przekazanie pieczy nad nią w ręce Ashton.”
 
Polityka zagraniczna UE oceniana była tak źle, iż  zirytowani opłakanym stanem spraw,  przywódcy dwunastu państw członkowskich wystosowali w grudniu 2011 oficjalny list do baronowej Ashton, zawierający zalecenia odnośnie lepszego funkcjonowania służby zewnętrznej. Ministrowie spraw zagranicznych, w tym Alain Juppé, Guido Westerwelle , Radosław Sikorski i Carl Bildt podkreślali, iż zależy im na tym, aby ESDZ było silne i skuteczne, oraz aby rozwinęło swój potencjał w całości.
 
Brak zaufania dla polityki Catherine Ashton oraz obecny kryzys wspólnoty europejskiej sprzyjają tendencjom narodowościowym w państwach członkowskich oraz ułatwiają krajom takim jak Francja, Wlk.Brytania czy Niemcy przejęcie roli liderów w kształtowaniu polityki zewnętrznej UE. Problem ten podniósł także niedawno, na nieformalnym spotkaniu ministrów w Kopenhadze, fiński minister spraw zagranicznych Erkki Tuomoja. Finowie sugerowali, iż szefowa unijnej dyplomacji powinna skupić się na współpracy z mniejszymi krajami członkowskimi, budując z nimi przeciwwagę dla dominacyjnych zapędów Euro-Trójki.
 
Koordynacja polityk zagranicznych 27 państw, z których każde posiada odrębne interesy i cele jest zadaniem niezwykle trudnym. Jednak jak zauważa Europejska Rada Spraw Zagranicznych (ECFR), w swoim drugim raporcie co do stanu polityki zagranicznej UE (Scorecard 2012), w Unii nadal obowiązuje acquis diplomatique, czyli zbiór dziedzin, w których państwa członkowskie skutecznie realizują interesy całej wspólnoty. Do takich spraw należą kontakty z organizacjami międzynarodowymi, współpraca transatlantycka czy sprawy środowiskowe. Od 2010 roku do tej grupy dołączyła wspólna polityka przeciwko rozprzestrzenianiu się broni nuklearnej, szczególnie w wymiarze polityki wobec Iranu.
 
Ewolucja europejskiej strategii wobec Iranu

W latach dziewiędziesiątych ubiegłego wieku, europejska strategia wobec Iranu polegała przede wszystkim na tzw. „krytycznym dialogu”, mającym na celu znormalizowanie stosunków poprzez zacieśnianie więzi gospodarczych i wspieranie reform wewnętrznych. Unijni urzędnicy w swoich oświadczeniach podkreślali znaczenie dyplomacji i współpracy, nawet wtedy, gdy ONZ decydował się nałożyć nowe sankcje wobec reżimu (m.in. pod naciskiem niektórych krajów europejskich.) Ta rozbieżność wynikała bezpośrednio z odmiennych stanowisk państw członkowskich UE, które często na własną rękę dążyły do zabezpieczenia własnych interesów kosztem jednogłośności wspólnoty.
I tak, wspomniana już wcześniej Euro-Trójka, czyli Francja, Wlk. Brytania i Niemcy, od lat domagają się zaostrzania sankcji wobec Iranu, czy to na forum ONZ czy też na gruncie europejskim. Dla reszty krajów w tym państw Europy Środkowej i Wschodniej, które posiadają niewielkie stosunki gospodarcze z Iranem i są raczej sceptyczne co do skuteczności sankcji wobec autokratycznych reżimów,  perspektywa nuklearnego Iranu wydaje się być dość dalekim zagrożeniem.
 
W opozycji do twardego stanowiska europejskiej trójki, stawały jednak często kraje takie jak Szwecja, Austria, Grecja czy Hiszpania, które z różnych powodów nie chciały zgodzić się zaostrzenie sankcji wobec Teheranu. Belgia i Szwecja, jako tradycyjni zwolennicy multilateralizmu i dialogu starały się unikać nakładania środków karnych, o ile nie były one autoryzowane mandatem Rady Bezpieczeństwa ONZ. Starając się chronić prawa człowieka, często sprzeciwiały się sankcjom gospodarczym, które mogłyby uderzyć głównie w irańskie społeczeństwo. Z drugiej strony Grecja i Hiszpania, jedne z największych importerów irańskiej ropy w Europie, obawiały się negatywnego wpływu takich działań na bezpieczeństwo swoich dostaw energii. W 2007 roku Austria sprzeciwiła się zaostrzeniu unijnych sankcji przeciwko Iranowi, gdyż sama wolała pozostać neutralna w kwestii nuklearnej.
 
Negocjacje w sprawie irańskiego programu nuklearnego trwały pod auspicjami ONZ nieprzerwanie od 2007 roku. Europejczycy z powodzeniem współpracowali z Amerykanami, w zakresie wywierania stałego nacisku na Iran, jednak szczególnie widoczne były kraje E-3. 
Długoletnie rozmowy z reżimem nie przyniosły jednak oczekiwanego skutku. W styczniu 2011, w wyniku braku współpracy ze strony Iranu, negocjacje zostały zerwane. Jeszcze w październiku Catherine Ashton wysłała w imieniu tzw. P5 plus 1, czyli pięciu stałych członków Rady Bezpieczeństwa ONZ i Niemiec, oficjalny list do Iranu, z zaproszeniem do wznowienia rozmów nuklearnych. Iran zignorował tę propozycję, co odbiło się mocnym echem w Europie, która do tej pory uważała się za głównego pośrednika pomiędzy Teheranem a społecznością międzynarodową.
 
Trudną już sytuację pogorszyło dodatkowo ujawnienie w listopadzie 2011, raportu inspektorów Międzynarodowej Agencji Energii Atomowej (IAEA), który wskazywał na militarny charakter irańskiego programu nuklearnego. Publikacja raportu IAEA potwierdziła obawy społeczności międzynarodowej co do celu rozwoju energii atomowej w Iranie i pociągnęła za sobą szereg sankcji na irański sektor energetyczny i finansowy. Francja i Wielka Brytania nawoływały do zbiorowego zaprzestania importu irańskiej ropy oraz wprowadzenia sankcji dotkliwszych niż dotychczas.
 
Unijna "maszyna do sankcji"
 
Już w grudniu omawiano ewentualne wprowadzenie dodatkowych sankcji, jednak ataki na brytyjską ambasadę w Iranie zmusiły Unię Europejską do podjęcia bardziej zdecydowanych działań. W styczniu 2012, unijni ministrowie spraw zagranicznych podjęli decyzję o rozszerzeniu sankcji gospodarczych wobec Iranu. Według ich ustaleń, państwa członkowskie zobowiązały się do zakończenia wszelkich kontraktów paliwowych z Iranem i nie przystępowania do żadnych nowych umów. Embargiem objęto importy ropy naftowej, produktów ropopochodnych i petrochemicznych, a także sprzętu i technologii wydobywczych. Ponadto zamrożono aktywa centralnego Banku Iranu zdeponowane w europejskich bankach.
 
Ograniczeń w dostawach irańskiej ropy szczególnie obawiały się Grecja, Włochy i Hiszpania, które polegają w dużej mierze na dostawach z tego regionu. W 2011 ropa z tego kraju stanowiła około 35 proc. całego importu ropy w Grecji, ok 15 proc. w Hiszpanii i 12 proc. we Włoszech. Kraje te uzyskiwały ją na preferencyjnych warunkach. Aby chronić ich gospodarki i ciągle zmagającą się z kryzysem zadłużenia strefę euro przed konsekwencjami nagłego zatrzymania dostaw, unijni ministrowie zgodzili się na odroczenie wprowadzenia pełnego embarga do 1 lipca 2012.
 
Warto zaznaczyć, iż w przyjętych w styczniu sankcjach udało się uzyskać jednomyślność wszystkich 27 krajów członkowskich. Oznacza to, iż w imię zapobiegania rozprzestrzeniania broni atomowej, kraje Unii były w stanie zjednoczyć się nawet kosztem osłabienia swojego potencjału gospodarczego. Z pewnością było to zasługą Euro-Trójki, której udało się namówić pozostałe kraje Unii do zwarcia szyków i  podjęcia wspólnych decyzji. Z drugiej strony, jak zauważa ECFR, dyplomacja unijna nie byłaby tak efektywna gdyby nie sprawna współpraca z USA.
 
W kwestii Iranu, Unia Europejska wydaje się być dużo bardziej zdecydowana niż Stany Zjednoczone – mimo, iż ze względu na dużo większe powiązania gospodarcze ponosi większe ryzyko przy nakładaniu sankcji. Polityka Europy wobec Iranu ma jednak przede wszystkim charakter „soft-power”, podczas gdy administracja Obamy nie wyklucza wykorzystania innych, w tym militarnych, środków.
 
Unia za wszelką cenę chciałaby uniknąć wybuchu nowego konfliktu zbrojnego na Bliskim Wschodzie, jednak trudno ocenić, czy jej strategia w postaci nacisku gospodarczego okaże się skuteczna.
 
Niektórzy komentatorzy twierdzą, iż pomimo niewątpliwego sukcesu jakim było zjednoczenie się krajów UE wobec reżimu nuklearnego w Iranie, nie udało im się namówić pozostałych krajów do podjęcia podobnych działań. Chiny i Rosja wypowiedziały się jednoznacznie przeciwko sankcjom wobec Iranu, a Indie, które Unia Europejska niedawno próbowała namówić do przyłączenia się do grupy nacisku na irański reżim właśnie prześcignęła Chiny w ilości nabywanej od Iranu ropy naftowej.
Brak wsparcia ze strony pozostałych potęg światowych może zniweczyć wysiłki Unii i osłabić jej wizerunek jako lidera procesu. Przywódcy unijni, z pewnością tego świadomi, sięgneli więc po jeszcze cięższy oręż - w czwartek (15 marca) zdecydowano o wykluczeniu Iranu z globalnego systemu bankowego SWIFT (Stowarzyszenie na rzecz Światowej Międzybankowej Telekomunikacji Finansowej z siedzibą w Belgii) co doprowadzi do zablokowania przepływów finansowych pomiędzy Iranem a innymi krajami.
 
Po Chinach, Europa to drugi co do wielkości importer ropy z Iranu. Według telewizji CNCBC, usunięcie z międzynarodowych rynków 2.6 milionów baryłek ropy dziennie, która importowana jest z Iranu, będzie miało wpływ na światowe ceny paliw, spadek wartości irańskiej waluty i w konsekwencji podwyżkę cen podstawowych towarów dla irańskiej ludności. Eksperci przewidują, iż reżim już wkrótce może dotkliwiej odczuć skutki europejskiego embarga. W prasie słychać doniesienia, iż Iran zwiększa import zboża, co mogłoby sugerować przygotowywanie się na ewentualne, przyszłe niedobory żywności.
 
 
Powrót do negocjacyjnego stołu?
 
Upór reżimu w odmawianiu powrotu do negocjacji osłabł nieco po nałożeniu styczniowego embarga. W lutym szef negocjatorów ds. irańskiego programu nuklearnego, Saeed Jalil, wystosował Unii ofertę w sprawie wznowienia rozmów, które tkwiły w zawieszeniu od ponad roku. Catherine Ashton jest przekonana, że powodem zmiany zachowania Iranu są nałożone przez Unię sankcje. Szefowa dyplomacji odpowiedziała na list 6 marca, akceptując w imieniu Francji, Niemiec, Wlk. Brytanii, Chin, Rosji i USA  propozycję powrotu do stołu negocjacyjnego. Czas i miejsce rozmów jeszcze nie zostały uzgodnione, ale negocjatorzy prawdopodobnie skorzystają z zaproszenia Turcji. 
Ashton ma nadzieję, że Iran powróci do konstruktywnego dialogu, co pozwoliłoby  osiągnąć prawdziwy postęp w rozwiązaniu tej problematycznej kwestii. W istocie, w świetle coraz częstszych zapowiedzi działań wojskowych wobec Iranu ze strony Izraela, Unia może sądzić, iż wznowienie rozmów z Teheranem odsunie ewentualną interwencję militarną. Większość przywódców unijnych podchodzi jednak dość sceptycznie do propozycji Iranu. - „Oprócz wysłania samej oferty, Iran nie okazuje zbyt dużo dobrej woli w kierunku wznowienia rozmów” - zauważył William Hague, brytyjski minister spraw zagranicznych. Słuszność tej opinii może potwierdzać fakt iż Iran po raz kolejny odmówił wstępu inspektorom IAEA na tereny niektórych, podejrzanych obiektów, w tym ośrodka Parchin, w którym mogą znajdować się komory do testowania wyzwalaczy pocisków atomowych.

Słaba organizacja Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych i kryzys gospodarczy znacząco osłabiły znaczenie Unii na arenie międzynarodowej. Jednak poprzez swoją politykę wobec Iranu Unia Europejska zdaje się udowadniać, że nadal może być głównym graczem w stosunkach międzynarodowych. Sukcesy w polityce wobec Iranu nie są jednak zasługą lady Ashton, a raczej właśnie Euro-Trójki, która od początku najgłośniej opowiadała się przeciwko reżimowi. Poza tym kwestia ogarniczenia rozprzestrzeniania broni jądrowej jest celem, co do którego wszystkie kraje członkowskie są zgodne.

Innym aspektem, który sprawia, że Unia dobrze sprawdza się w roli negocjatora w tej sprawie jest fakt, iż UE - w przeciwieństwie do niektórych swoich państw członkowskich - jako struktura ponadnarodowa nie ma na swoim koncie historii interwencji w krajach Bliskiego Wschodu. Dzięki temu dobrze odnalazła się w roli pośrednika pomiędzy Teheranem a innymi krajami, oraz mogłabyć łatwiejszym do zaakceptowania partnerem do rozmów dla chcącego za wszelką cenę zachować twarz Iranu.

Z drugiej strony, ciągle "ząbkującej" Europejskiej Służbie Działań Zewnętrznych, przyda się każdy sukces na arenie międzynarodowej. Umiejętność zjednoczenia się krajów Unii w kwestii kontrolowania programu nuklearnego Iranu to dobry znak dla zmagającej się z kryzysem wewnętrznym Unii. Pokazuje bowiem, iż Państwa Członkowskie mogą posiadać odrębne interesy czy powiązania gospodarcze lub nie zgadzać się co do charakteru sankcji, jednak potrafią we wspólnym imieniu działać w sprawny i skuteczny sposób. 

Można się spodziewać, iż tak długo jak kwestia Iranu będzie pozostawiać nadzieję na rozwiązanie poprzez działania dyplomatyczne i „soft-power”, tak długo Unia Europejska spełniałać będzie funkcję lidera negocjacji w tym zakresie.