Anna Głąb: Inżynieria budżetowa

• budżet
• deprecjacja
• dmitrij miedwiediew
• embargo
• german gref
• inflacja
• rosja
• sankcje
• władimir putin
• zadłużenie
• _gospodarka
• _wschod24

Rosyjska gospodarka „trzeszczy i grozi wybuchem” – tak bieżącą sytuację ekonomiczną podsumował rosyjski minister rozwoju gospodarczego Aleksiej Uljukajew. Powodów do obaw wciąż przybywa.

Zaklinanie rzeczywistości

W konsekwencji wprowadzenia sankcji  przez UE i kontrsankcji przez Rosję, nastąpił przegląd zakładanych wskaźników makroekonomicznych. Embargo na produkty żywnościowe spowodowało, że w centrum uwagi rosyjskich władz znalazła się inflacja. Wzrost cen jest czymś, co społeczeństwo zaczyna odczuwać bardzo szybko. Rosyjska gospodarka miała się okazać na tyle silna, by w nowej sytuacji handlowej poradzić sobie bez problemów. Władze zapewniały, że do podwyżek cen nie dojdzie – dla towarów importowanych znajdzie się nowy dostawca zagraniczny lub krajowy. Rząd został zobowiązany do bieżącego monitorowania sytuacji, a Federalna Służba Antymonopolowa do śledzenia zmian cen i karania tych, którzy w jej opinii bezpodstawnie je podnoszą.

Początkowy poziom inflacji zakładany na 2014 r. wynosił 6,5%. Jednak już w zarysie prognozy ministerstwa rozwoju gospodarczego na potrzeby projektu budżetowego na rok 2015 oraz planowany okres 2016-2017, zaktualizowano go do 7,5%. Część analityków nawet taką wielkość uznała za niedoszacowaną (przewidując inflację w 2014 r. w granicach 8-9%[1]). Jest to wielce prawdopodobne wobec faktu, że według danych Rosstatu już we wrześniu inflacja w ujęciu rocznym osiągnęła poziom 8%. Ceny rosły najszybciej w przypadku mięsa, ryb, mleka, masła i nabiału ogółem[2].

W ocenie ministerstwa rozwoju gospodarczego skutki kontrsankcji najbardziej uwidocznią się w 2015 r. i to bezpośrednio wobec społeczeństwa. Przestaną bowiem wyraźnie wzrastać realne dochody gospodarstw domowych (prognoza na poziomie 0,2%, wobec wcześniej zakładanych 1,9%). Prognoza inflacji na poziomie 7% (podniesiona z 5,1%) również nie mogła zadowalać, szczególnie, że efekt embarga powinien powoli wygasać. Rosyjski premier, Dmitrij Miedwiediew w czasie posiedzenia rządu ocenił, że 7% jest zawyżonym poziomem i należy przejrzeć prognozy ministerstwa, szczególnie pod kątem inflacji i jej skutków[3]. Pozwoliłoby to zlikwidować (przynajmniej na papierze) wskazany brak realnego wzrostu dochodów ludności.

Sugestia podziałała, w opublikowanej wraz z projektem budżetowym prognozie ministerstwa rozwoju gospodarczego poziom inflacji został obniżony – szacunek na 2014 r. do 7,4% rdr, na 2015 r.  – 6,7% rdr; dla towarów żywnościowych – 9,9% rdr w 2014 r. oraz 10,4 rdr rok później[4]. Przy niższym wskaźniku inflacji, realne wynagrodzenie może wzrosnąć silniej (0,5%), jednak w sektorze budżetowym i tak założono realny spadek wartości wynagrodzenia o 1,9%.

Inflacja wpływa na sytuację rosyjskich gospodarstw domowych w dwojaki sposób.  Od jej poziomu uzależniony jest też wzrost taryf komunalnych – jej wyższy wskaźnik doprowadzi więc do odpowiednio wyższej indeksacji. Zatwierdzona prognoza ministerstwa już zapowiada wzrost taryf: przewozów kolejowych RŻD od 1 stycznia 2015 r. o 10%, energii elektrycznej dla odbiorców prywatnych oraz ogrzewania od lipca 2015 r. o 8,5%, gazu ziemnego od lipca 2015 r. o 7,5%[5]. W założeniu więc taryfy komunalne realnie wzrosną.  

Władze Rosji coraz rzadziej milczą na temat skutków kontrsankcji. Silniejszy wzrost cen przyznał już otwarcie m.in. minister finansów Anton Siluanow. Trudno jednak ukrywać coś, co całe społeczeństwo odczuwa po kieszeni od dwóch miesięcy. Najsilniej odczuwany jest wzrost cen mięsa – wg danych badania WCIOM, 55% pytanych zauważyło wzrost znaczny, kolejne 30% nieznaczny. Dodatkowo, 77% zauważyło wzrost cen produktów mlecznych, 68% – warzyw  i owoców, 60% – chleba. Sytuację tę z sankcjami wobec Rosji związało 21% respondentów, 10% z kryzysem ukraińskim, 9% – z wysoką inflacją. WCIOM zauważa, że nie odbiło się to na razie na popularności rządzących, a Rosjanie jeszcze są gotowi ponosić koszty obrony interesu państwowego[6].  Z drugiej strony trzeba zauważyć, że Rosjanie przywykli do wysokiego poziomu inflacji. Jeszcze kilka lat temu miała ona stale wielkość dwucyfrową[7].


Szukanie środków i oszczędności

W związku z niepewną sytuacją gospodarczą, w IV kwartale 2014 r. władze Rosji rozpatrują możliwość dokonywania dowolnych zmian w harmonogramie realizacji budżetu, nawet niezgodnych z Kodeksem budżetowym. Dodatkowo, zamiast środków uzyskanych z emisji obligacji, przewiduje się wydatkowanie Funduszu Rezerwowego oraz ponadplanowych dochodów ze sprzedaży surowców energetycznych[8]. Nie wydane z bieżącego budżetu fundusze, zamiast dzielić pod koniec roku między ministerstwa, można również przenieść na kolejny rok. Pozwoli to „zaoszczędzić” 350 mld rubli[9] (to prawie połowa tego, co Rosja planuje wydać na społeczno-ekonomiczny rozwój Półwyspu Krymskiego do 2020 r.). Á propos, środki z federalnego programu celowego mogą być przekierowane do Funduszu Inwestycyjnego FR, co pozwoli na „oddalanie” w czasie ich wydatkowania[10].

Dmitrij Miedwiediew powołał 26 sierpnia br. specjalną rządową komisję ds. optymalizacji i podniesienia efektywności wydatków budżetowych. Jej zadaniem ma być optymalizacja wydatków budżetu i funduszy pozabudżetowych, przekierowywanie środków na działania priorytetowe oraz podniesienie efektywności wydatków programów federalnych[11]. Jako cel nieformalny wskazuje się jednak planowanie obniżenia wydatków, jeśli obecna sytuacja geopolityczna będzie się przedłużać, a gospodarka nie będzie generować takich dochodów jak w poprzednich latach[12].

Rząd planuje również zamrożenie wynagrodzeń w sektorze publicznym, które pierwotnie miały być indeksowane zgodnie ze wskaźnikiem inflacji. Komitet Dumy Państwowej już poparł wstrzymanie indeksacji wynagrodzeń pracowników administracji prezydenta, aparatu rządowego oraz struktur MSZ[13]. Korekcie miałoby być poddane również rozporządzenie dotyczące wypłat lekarzy, nauczycieli i pracowników kultury[14]. Stanowiło ono praktyczną realizację tzw. „majowych dekretów” Putina[15], które obecnie kosztują państwo pokaźną ilość środków finansowych. Większy problem stanowią jednak dla władz regionalnych, co zostanie zaznaczone w dalszej części.

Oszczędności szuka się także w kieszeni przyszłych emerytów. Już w 2014 r. część składki emerytalnej, która powinna być skierowana do prywatnych funduszy emerytalnych, została w budżecie państwa (łącznie ok. 550 mld rubli). Podobny zabieg zostanie zastosowany w 2015 r. Oficjalna wersja władz mówi o konieczności wzmocnienia systemu ubezpieczenia obywateli oraz niskiej efektywności prywatnych funduszy[16]. Prosta matematyka jednak pokazuje, że Fundusz Emerytalny jest w znaczącej części dotowany przez budżet, a powyższy zabieg pozwoli czasowo zmniejszyć ten ciężar. Władze nie chcą bowiem ryzykować spadku poparcia społecznego wprowadzając niepopularną decyzję o podniesieniu wieku emerytalnego (obecnie to 55 lat dla kobiet, 60 lat dla mężczyzn). Dwuletni brak dopływu środków do prywatnych funduszy emerytalnych oznacza również, że do rosyjskiej gospodarki nie wróci około biliona rubli w postaci inwestycji.

Nowe środki nie zasilą również Funduszu Rezerwowego oraz Funduszu Narodowego Dobrobytu, a uzyskane w ten sposób 300-400 mld rubli zostanie skierowane na zbilansowanie budżetu[17].

Zmniejszenie obciążenia dla systemu miało przynieść wstrzymanie wypłaty podstawowego wymiaru emerytury tym osobom, które mimo osiągnięciu wieku emerytalnego, pozostaną na etacie. W ostatecznym projekcie budżetu ta propozycja jednak się nie znalazła[18].

Podobnie jest w przypadku zakończenia wypłat tzw. „kapitału macierzyńskiego”. Sama pogłoska takiej możliwości wywołała szeroki rezonans społeczny i władze wycofały się z omawiania tej kwestii[19]. Jednak to ustawa zakłada realizację projektu do 31 grudnia 2016 roku i bez jej przedłużenia nie będzie on kontynuowany. „Kapitał macierzyński” stanowi istotne wsparcie dla budżetu domowego (chociaż ma ograniczone możliwości wydatkowania) – w 2014 r. wynosi 429 tys. rubli, w 2015 r. – 453 tys. rubli.


Zadłużenie poziomu regionalnego

Niemałym problemem finansowym jest znaczące zadłużenie władz regionalnych. Po powrocie Putina na fotel prezydencki wydał on tzw. „majowe dekrety”, które znacząco podniosły wynagrodzenie pracowników sfery budżetowej. Wtedy decyzję podejmowano na tle niezadowolenia społecznego i protestów.

Realizację postanowień dekretów nałożono na władze regionalne i musiały one praktycznie z dnia na dzień znaleźć środki na wypełnienie nowych zobowiązań finansowych. Najłatwiejszym i najczęściej stosowanym rozwiązaniem okazały się krótkoterminowe kredyty w bankach, których oprocentowanie w 2013 r. wynosiło 7,3-11,3% w skali rocznej[20]. Pogorszyło to znacząco sytuację finansową podmiotów oraz doprowadziło do ogromnego wzrostu zadłużenia.

Sprawozdanie Izby Obrachunkowej z wykonania budżetu w 2013 r. w kontekście zadłużenia poziomu regionalnego jest wręcz druzgocące. W latach 2012-2013 wielokrotnie przekroczono prognozowany poziom deficytu skonsolidowanych budżetów podmiotów FR (w 2012 r. planowano -46,9 mld, faktycznie: -278,7, w 2013 r. planowano -120,8, faktycznie: -641,5 mld rubli). W 2013 r. łączny deficyt był dwukrotnie większy niż w kryzysowym 2009 r. Łączne zadłużenie poziomu regionalnego i samorządowego na 1 stycznia 2014 r. wyniosło ponad 2 bln rubli i w porównaniu z 1 stycznia 2013 r., było większe o 26,9%, a z 1 stycznia 2012 r. – o 46,1%. Izba Obrachunkowa nie ukrywa, że było to związane w pierwszej kolejności z tzw. „majowymi dekretami”.

Kredyty w bankach komercyjnych zwiększyły znacząco swój średni udział w strukturze zadłużenia regionów – z 25,6% na 1 stycznia 2012 r. do 39,8% na 1 stycznia 2014 r. W niektórych podmiotach, jak np., obwód omski czy astrachański już na początku 2013 r. stanowiły aż 91% łącznego zadłużenia[21].

Ostatecznie rząd federalny zdecydował się na zrefinansowanie zadłużenia w bankach komercyjnych. W pierwszej kolejności, w najbardziej obciążonych 20 jednostkach, gdzie tego rodzaju kredyty stanowią ponad 50% ogólnego zadłużenia. W praktyce będą to nisko oprocentowane (0,1% rocznie) kredyty z budżetu federalnego[22]. Centrum federalne zostało zmuszone do poszukiwania rozwiązania, jednak to przyjęte jest doraźne. Przez niskie (a faktycznie realne ujemne oprocentowanie) częściowo zmniejszono obciążenie budżetów regionalnych, jednak wciąż muszą one na bieżąco wywiązywać się z nałożonych zobowiązań. Problem nierównowagi odsunięto więc w czasie. Środki są bowiem kierowane przede wszystkim na konsumpcję (łącznie ok. 30% wydatków regionalnych). W porównaniu z nimi fundusze przeznaczane na inwestycje są ponad dwukrotnie mniejsze (ok. 12%[23]).


Ucieczka od rubla i Rosji

Problemy stabilności rosyjskiej waluty nie rozpoczęły się wraz z geopolityczną niestabilnością, chociaż ta okazała się dodatkowym czynnikiem osłabiającym. Jeszcze na przełomie 2012/2013 kurs euro wynosił w Rosji ok. 40 rubli. Od połowy 2013 r. rósł aż do poziomu 50 rubli w marcu br. i po krótkoterminowym spadku obecnie ponownie kształtuje się w tych granicach. Dolar amerykański w 2013 r. utrzymywał się na średnim poziomie ok. 31-32 rubli, w związku z kryzysem ukraińskim wyrósł wiosną 2014 r. do ok. 36 rubli. Jesienią jednak osiąga swoje historyczne poziomy, przekraczając barierę 40 rubli.

Rosyjska waluta jest również podatna na wszelkie pogłoski. Kiedy Bloomberg podał 30 września br., że Rosja rozważa wprowadzenie ograniczeń na transfer kapitału, waluty zaczęły silnie drożeć[24]. Możliwość taką od razu zdementowała szefowa banku centralnego, następnie ministrowie finansów i rozwoju gospodarczego, a na końcu sam prezydent. Kapitał jednak wciąż odpływa, chociaż z drugiej strony rosyjski rynek walutowy jest obecnie świetnym miejscem do spekulacji.

Deprecjacja waluty jest korzystna dla eksportu (szczególnie wobec spadków cen ropy naftowej), jednak ponownie cierpi na tym import. W przypadku produktów żywnościowych, to drugi czynnik, który powoduje wzrost ich cen. Po szokowej zmianie dostawców, rosyjscy przedsiębiorcy są dodatkowo zmuszeni do dokonywania przedpłat za towar (z jednej strony jako nowy i nieznany klient, z drugiej – jako ryzykowny politycznie i gospodarczo partner handlowy). Wcześniej to w większej mierze europejscy producenci i dystrybutorzy kredytowali rosyjskie zakupy.


Zagrożenie wybuchem

Uljukajew swoje słowa wypowiedział do uczestników forum „Russia Calling”, czyli do tych, którzy mają w gospodarkę rosyjską inwestować. Rynkom finansowym nie udałoby się tak mydlić oczu, jak społeczeństwu.

Nie próbował tego też German Gref – prezes Sbierbanku[25], w ostrych słowach krytykując obecną sytuację społeczno-polityczną. Wskazał na problemy strukturalne i fundamentalne – jakość administracji i tej państwowej, i tej korporacyjnej. Administracja państwowa powinna być bardziej efektywna i kompetentna, podobnie jak zarządy spółek państwowych. Trudno jednak, w jego opinii, oczekiwać poprawy efektywności, gdy połowa gospodarki jest zmonopolizowana. Gref przestrzegł by nie powtórzyć historii ZSRR, który rozpadł się, bo jego władze nie znały podstawowych praw ekonomii. Wskazał też, że nie można motywować ludzi GUŁAG-iem[26].

Gref jest zaliczany do tzw. liberalnych reformatorów, podobnie jak były minister finansów Aleksiej Kudrin. Ich głównym zadaniem było przede wszystkim przekonanie Zachodu, że Rosja dąży do urynkowienia, liberalizacji i demonopolizacji gospodarki. Teraz Gref musi do tego przekonywać przede wszystkim władze Rosji.

Liczba problemów, nie tylko gospodarczych, jakie są w Rosji do rozwiązania, wydłuża się. Zgromadzone rezerwy finansowe mogą czasowo działać stabilizująco, jednak żaden ich poziom nie zagwarantuje tego, że ostatecznie nie zostaną „przejedzone” lub niewłaściwie zainwestowane. Wydaje się, że swoimi decyzjami Rosja szkodzi sobie bardziej, niż zachodnie sankcje.



[1] А. Шаповалов, Эмбарго на потребление, „Коммерсантъ”, 27.08.2014,  za: http://www.kommersant.ru/doc/2553445.
[2] Об индексе потребительских цен в сентябре 2014 года, Федеральная служба государственной статистики, za: http://www.gks.ru/bgd/free/b04_03/IssWWW.exe/Stg/d04/204.htm.
[3] А. Шаповалов, Дмитрий Медведев уговорил прогнозы, „Коммерсантъ”, 01.09.2014, za: http://kommersant.ru/doc/2557180.
[4] Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на 2015 год и на плановый период 2016-2017 годов, Министерство экономического развития Российской Федерации, za: http://www.economy.gov.ru/wps/wcm/connect/economylib4/mer/activity/sections/macro/prognoz/201409261.
[5] Ibidem.
[6] Рост цен: мнение россиян и чего ждать?, Всероссийский центр изучения общественного мнения, 25.09.2014, za: http://wciom.ru/index.php?id=195&uid=114992.
[7] Индексы потребительских цен по Российской Федерации в 1991 - 2013 гг. (на конец периода, в %), Федеральная служба государственной статистики, za: http://www.gks.ru/free_doc/new_site/prices/potr/2013/I-ipc.xlsx.
[8] Д. Бутрин, Бюджету дали свободу исполнения, „Коммерсантъ”, 18.09.2014, za: http://kommersant.ru/doc/2569489.
[9] Т. Гришина, Минфину советуют попридержать остатки, „Коммерсантъ”, 25.09.2014, za: http://kommersant.ru/doc/2575121.
[10] Д. Бутрин, op.cit.
[11] Об образовании Правительственной комиссии по вопросам оптимизации и повышения эффективности бюджетных расходов, http://government.ru/docs/14567/.
[12] В. Вислогузов, Комиссия по перекладыванию расходов, „Коммерсантъ”, 01.10.2014, za: http://kommersant.ru/doc/2579487.
[13] И. Синергиев, Зарплаты госслужащих не проиндексируют, „Коммерсантъ”, 09.10.2014, za: http://kommersant.ru/doc/2585911.
[14] Д. Бутрин, op.cit.
[15] Po objęciu fotela prezydenckiego w maju 2012 r. W. Putin wydał kilka dekretów, mających na celu znaczące i stopniowe podniesienie poziomu wynagrodzenia pracowników sektora budżetowego oraz zwiększenie wydatków socjalnych.
[16] Мораторий на формирование накопительной части пенсии продлят на год, 6 августа 2014, Гарант.ру, 06.08.2014, za: http://www.garant.ru/news/557858.
[17] В. Ситнина, Сверстать всех наверх, „Коммерсантъ”, 06.10.2014, za: http://www.kommersant.ru/doc/2579240.
[18] Ibidem.
[19] М. Грицюк, Материнский капитал никто не тронет, „Российская газета”, 09.10.2014, za: http://www.rg.ru/2014/10/09/kapital.html.
[20] В. Вислогузов, Белый дом перекредитует губернаторов, „Коммерсантъ”, 26.08.2014, za: http://kommersant.ru/doc/2552711.
[21] Заключение Счетной палаты Российской Федерации на отчет об исполнении федерального бюджета за 2013 год, za: http://audit.gov.ru/activities/audit-of-the-federal-budget/19180/.
[22] Постановление Правительствa Российской Федерации О внесении изменений в Правила предоставления (использования, возврата) из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации бюджетных кредитов на 2014 год,  от 21 августа 2014 г. N 836, za: http://ips.pravo.gov.ru/?docbody=&link_id=2&nd=102360645.
[23] Заключение Счетной палаты…, op.cit.
[24] В. Гайдаев, Л. Царева, Валюта выглянула из коридора, „Коммерсантъ”, 01.10.2014, za: http://kommersant.ru/doc/2579455.
[25] W latach 2000-2007 minister rozwoju gospodarczego i handlu.
[26] Г. Набережнов, Н. Старостина, Герман Греф призвал не мотивировать людей ГУЛАГом, 02.10.2014, za: http://top.rbc.ru/finances/02/10/2014/542d0fe4cbb20fdf04cd5add.