Aleksandra Majsterek: Polska w Unii Europejskiej a problem suwerenności zewnętrznej

• aleksandra majsterek

1 maja 2004 roku Polska stała się pełnoprawnym członkiem Unii Europejskiej wraz z 10 krajami Europy środkowej i wschodniej. Fakt ten w ogromnym stopniu wpłynął na kształt polityczny Europy. Powstał rozbudowany organizm polityczny zrzeszający 25 państw starego kontynentu, który ma za zadanie jednoczyć swych członków zarówno pod względem gospodarczym, politycznym jak i kulturowym. Wzniesienie się ponad państwowe struktury i funkcjonowanie w międzynarodowych organach ma stworzyć niejako nowy obraz Europy, w którym każdy kraj będzie działał dla dobra wspólnoty, ale także we własnym interesie. Aby Unia Europejska mogła jednak skutecznie funkcjonować w jej kompetencjach musi znajdować się pewien zasób decyzji politycznych, które wiązać będą państwa członkowskie. Jest to równoznaczne z dostosowaniem się poszczególnych członków wspólnoty do decyzji instytucji Unii oraz jej prawa. Państwo jest więc zobligowane do dostosowania swego prawa wewnętrznego do prawa wspólnoty. Nie dotyczy to oczywiście wszystkich przepisów prawnych,  lecz  jedynie jej części. Dostosowanie się również oznacza wspólną politykę gospodarczą, narzucającą pewne ograniczenia czy gotowe rozwiązania poszczególnych członków.  Kształtowanie polityki międzynarodowej danego państwa także w dużej mierze zależy od opinii wspólnoty.

Taka sytuacja oznacza ograniczenie swobody organizmu państwowego w aspekcie wewnętrznym i zewnętrznym. Rodzi to wiele wątpliwości,  co do zachowania suwerenności członków. Im bardziej bowiem Unia rozszerza zakres swoich praw, tym bardziej państwa są ograniczone w dowolności swych politycznych działań. Z drugiej strony jednak to właśnie samo państwo dobrowolnie i bez nacisków zewnętrznych zgadza się na takie warunki. Samo dąży do ograniczenia, które jest suwerenną decyzją. Nie jest to więc ograniczenie samostanowienia o sobie. Poza tym również prawo Unii gwarantuje poszczególnym członkom suwerenność i jest wyposażone w mechanizmy blokujące daleko posuniętą ingerencję w wewnętrzne sprawy danego kraju.

Poruszony przeze mnie problem rozważany jest w każdym państwie członkowskim. W Polsce występuje z silniejszym natężeniem, jako że niedawno wstąpiliśmy do Wspólnoty. Ważkość problemu jest również spowodowana przywiązaniem społeczeństwa do wolności i suwerenności, co ma swoje historyczne uzasadnienie w czasach zaborów, okupacji niemieckiej czy czasów Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej.

Z tych właśnie powodów pragnę kwestię tę poruszyć i spróbować odpowiedzieć na pytanie, czy Polska zachowała suwerenność państwową, czy też utraciła ją w chwili przystąpienia do Unii Europejskiej.

POJĘCIE SUWERENNOŚCI

Pierwszorzędną kwestią jest zdefiniowanie samego terminu suwerenności państwowej. Według prof. Witkowskiego jest to "pojęcie oznaczające stan państwa zdolnego do nieskrępowanego niczym i przez nikogo samodzielnego decydowania we wszystkich sprawach go dotyczących ze sfer- politycznej, militarnej, ekonomicznej."(1) Suwerenność zatem decyduje o podmiotowości danego państwa w stosunkach międzynarodowych. To dzięki niej możliwe jest budowanie relacji z innymi państwami na zasadzie równości i partnerstwa. Istnieje również w obrębie tego pojęcia podział na dwa aspekty: wewnętrzny i zewnętrzny. Ten pierwszy należy rozumieć jako władzę najwyższą nad danym obszarze. Wszystkie inne organizacje w państwie działają za zgodą i na warunkach określonych przez państwo. Dopiero w aspekcie zewnętrznym oznacza podmiotowość międzynarodową. Doktor Zbigniew Czachór wymienia ponadto czynniki, które mają wpływ na dzisiejsze zrozumienie suwerenności: "zwierzchność terytorialna, niepodległość i swobodny, wolny od ingerencji ustrój polityczny, społeczny i ekonomiczny oraz możliwość współżycia z innymi narodami na zasadach równości i obupólnych korzyści".(2)

Rzeczpospolita spełnia wszystkie te kryteria, zatem, jest krajem suwerennym. Od tego założenia trzeba wyjść bowiem w naszych rozważaniach. Na dowód można przytoczyć odpowiednie artykuły polskiej konstytucji takie jak art.5 rozdz.1 traktujący o suwerenności terytorialnej: "Rzeczpospolita Polska strzeże niepodległości i nienaruszalności swojego terytorium(...)"(3). O samodzielnych decyzjach co do kształtu prawa obowiązującego w kraju, może świadczyć fakt, iż głównym źródłem prawa w Polsce jest konstytucja tworzona przez organy samego państwa. Charakter polskich stosunków międzynarodowych wskazuje na zachowanie zewnętrznej suwerenności. Jako przykład można wymienić członkostwo Polski w Radzie Państw Morza Bałtyckiego, gdzie jako równoprawny decydent uczestniczy w różnych podejmowanych przez te organizację działaniach.

Celem niniejszej pracy będzie zatem próba uświadomienia w jakim stopniu Polska uzależniona jest od struktur Unii i ustalenie czy dalej spełnia kryteria suwerennego państwa. Ze względu na złożoność problemu postaram się przedstawić jedynie najbardziej wyraziste przykłady i argumenty. Przytoczę fakty przemawiające za obydwoma stanowiskami a następnie dokonam podsumowania i własnej oceny. Będę starała się przekonać w owym wywodzie, iż Polska zachowuje suwerenność, mimo wstąpienia do Unii Europejskiej. Wykorzystam do tego celu książki dotyczące prawa konstytucyjnego oraz prawa Unii Europejskiej. Posłużę się także opracowaniami różnych autorów poruszających rozważany przeze mnie problem.

POLSKA DROGA DO UNII EUROPEJSKIEJ

Proces integracji z Unią rozpoczął się po upadku realnego socjalizmu. Powstanie pierwszego niekomunistycznego rządu wpłynęło na decyzję państw zachodnioeuropejskich o przyznaniu pomocy dla Polski. Była to podstawa prawna powstania programu PHARE. Utworzono Europejski Bank Odbudowy i Rozwoju (EBOiR), którego zasadniczą rola miało być wspieranie transformacji ustrojowej w krajach byłego bloku wschodniego. W 1990 roku złożony został oficjalny wniosek o rozpoczęcie negocjacji umowy o stowarzyszeniu z Unią Europejską. 16 grudnia 1991 roku został podpisany "Układ Europejski ustanawiający stowarzyszenie między Rzeczpospolitą Polską z jednej strony a Wspólnotami Europejskimi i ich państwami członkowskimi z drugiej strony"(4). Rozpoczął się proces dostosowywania polskiej polityki gospodarczej oraz pogodzenia się ze wspólną polityką zagraniczną i bezpieczeństwa. Stanowiło to ważne kryterium członkostwa. Negocjacje akcesyjne zakończyły się w dniu 13 grudnia 2002 roku podczas spotkania Rady Europejskiej w Kopenhadze. Faktycznie Polska stała się członkiem wspólnoty 1 maja 2004 roku.

PROBLEM SUWERENNOŚCI

Akcesja naszego kraju do Unii pociągnęła za sobą pewne konsekwencje dostosowywania prawa krajowego do prawa Wspólnoty. Obok przepisów konstytucyjnych obowiązywać będzie system prawny Unii. Jednym z przejawów ingerencji w nasz system prawny jest zasada supremacji norm Wspólnoty nad prawem Polskim. Jest ona niezależna od chwili wejścia w życie przepisów unijnych czy polskich, co oznacza, iż niezależnie od wcześniejszego czy późniejszego wprowadzenia prawa krajowego zostanie ono podporządkowane normom Wspólnoty. W chwili pojawienia się sprzeczności między tymi rodzajami prawa regulacja wewnętrzna nie zostaje unieważniona, lecz pojawia się konieczność zastosowania normy wspólnotowej(5). Zasada supremacji wynika z art.91 ust.2 konstytucji RP, który brzmi następująco: "umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeśli ustawy tej nie da się pogodzić z umową"(6).

Istniejąca w prawie Unii zasada solidarności, również ogranicza do pewnego stopnia Polskę w  dowolności stosowania prawa wewnętrznego. Polega ona bowiem na tym, aby państwa członkowskie zarówno w stosowaniu jak i interpretowaniu prawa trzymały się ducha prawa wspólnotowego i jego celu, czyli pełnej integracji. Zmusza to do działania jak najdokładniej wykonującego postanowienia traktatowe. Ponadto zmusza kraje do nie tworzenia aktów, które potencjalnie mogłyby narazić na szwank wspólne interesy(7). Józef Fiszer zauważa jeszcze inny ważny fakt. Otóż Rada Unii Europejskiej w wielu sprawach podejmuje decyzje większością głosów. Kraj przegłosowany nie może uchylić się od zobowiązań podjętych przy jego sprzeciwie(8).

Przytoczone przeze mnie przykłady wyraźnie obrazują ingerencję zewnętrznej organizacji w kształt prawny Rzeczpospolitej Polskiej. Jako suwerenne państwo nie powinna się godzić na taki stan rzeczy, gdyż definicja pojęcia suwerenności wyraźnie podkreśla wolność stanowienia państwa o jego wewnętrznej organizacji.

Daleko posuniętą ingerencję wewnętrzną można również zauważyć w sektorze gospodarczym. Unia Europejska postawiła sobie za zadanie stworzenie wspólnego rynku i unii walutowej(9). Wymusza to ujednolicenie ustawodawstw poszczególnych państw członkowskich w dziedzinach gospodarczych jak i socjalnych. Konieczność ta z kolei wymusza istnienie organu Unii prowadzącego politykę ekonomiczną, czyli Komisji Europejskiej. Ma ona prawo do narzucania decyzji ekonomicznych czy gospodarczych swym członkom(10). Unia walutowa z kolei narzuca członkom Wspólnoty w tym Polsce kształt polityki pieniężnej, którą kieruje Europejski Bank Centralny (11).

Całkowita wolność ekonomiczna nie jest możliwa w Polsce, gdyż istnieją unijne ramy prawne wyznaczające granice zmian. Można zatem przypuścić, iż została naruszona w naszym kraju suwerenność wewnętrzna  bowiem wszystkie przedstawione argumenty świadczą o takiej właśnie sytuacji. Podporządkowanie się międzynarodowym ośrodkom decyzyjnym w tak ważnych sprawach jak prawo czy gospodarka jest wyraźnym sygnałem w stronę utraty całkowitej swobody kształtowania wewnętrznych stosunków w państwie.
 
Gdyby jednak wgłębić się w ten problem można zauważyć, iż istnieją także konkretne dowody świadczące o zachowaniu przez Polskę wszystkich aspektów państwowej suwerenności. Wyżej wymienione bowiem ograniczenia nie zostały Polsce narzucone lecz przyjęte zostały świadomie i dobrowolnie. Co więcej proces oczekiwania na wstąpienie do Unii Europejskiej był pełen przeszkód formalnych właśnie po to, aby Polska wstępując była całkowicie świadoma swego celu.  Janusz Justyński twierdzi, iż u podstaw Wspólnoty leży "milczące założenie",  że wszystkie podmioty znajdujące się w Unii będą prowadziły politykę kierując się takimi samymi zasadami czyli wstępując do niej same zgodziły się na dostosowanie do ustalonych zasad. U podstaw prerogatyw tej organizacji w materii tworzenia prawa leży przyzwolenie każdego członka na ograniczenie jego suwerennych praw w ustalonych zagadnieniach(12).

Suwerenność poszczególnych krajów zabezpieczona jest przez zasadę subsydiarności. Sformułowano ją w Traktacie Wspólnoty w art.5(3b): "Wspólnota działa w ramach uprawnień przyznanych jej niniejszym traktatem i celów w nim wyznaczonych.

W zakresie, który nie podlega jej wyłącznej kompetencji, Wspólnota podejmuje działania zgodnie z zasadą subsydiarności, tylko wówczas i tylko w takim zakresie, w jakim cele prowadzonych działań nie mogą być zrealizowane w sposób wystarczający przez państwa członkowskie, natomiast z uwagi na skalę lub skutki proponowanych działań, mogą zostać lepiej zrealizowane przez  Wspólnotę.

Żadne działanie Wspólnoty nie wykroczy poza to, co jest konieczne do osiągnięcia celów określonych w niniejszym Traktacie"(13). Z tego przepisu jasno wynika, iż Wspólnota działa jedynie wtedy, gdy określona jest konkretnie jego kompetencja. Normą więc jest działanie państwa, wyjątkowo zaś robi to Unia. Jest to jedno z podstawowych założeń prawnych tej organizacji. Gwarantuje ono swobodę działania poszczególnych państw nie naruszając przy tym skuteczności funkcjonowania jako całości(14).

Według prof. Zbigniewa Witkowskiego pewne dostosowywanie Polskich norm prawnych do unijnych nie jest niczym nadzwyczajnym ani nowym byle tylko ów stan rzeczy zapisany był w konstytucji. Polska taki przepis posiada w postaci art.90 ust.1, który  zezwala aby "na podstawie umowy międzynarodowej przekazać organizacji międzynarodowej lub organowi międzynarodowemu kompetencje organów władzy państwowej w niektórych sprawach"(15). Jak więc widzimy w samym artykule zawężone jest pole ingerencji międzynarodowych organów. Ponadto w dalszych częściach ustawy zasadniczej określone jest, aby w ważnych sprawach ingerujących w wewnętrzny porządek prawny Polski działania Wspólnoty były jawne i szczere wobec suwerena(16).

Również w kwestii współpracy gospodarczej Polski w ramach tej organizacji zachowujemy prawo samostanowienia. Komisja bowiem działa pośrednio poprzez współdziałanie z państwami, których ewentualne decyzje dotyczą. Z tego wynika, iż Polska nie jest biernym elementem, akceptującym odgórne decyzje lecz współtwórcą decyzji(17). Można nawet stwierdzić, że normy Unii nie tylko nie ograniczyły, ale także pomogły polskiej gospodarce, gdyż dostarczyły wzorców rozwiązań prawnych. Polskie przepisy bowiem wciąż nie są precyzyjne i nie do końca jeszcze przekształcone z PRL-owskich naleciałości. Za przykład można wskazać ustawę z dnia 1 stycznia 2001 roku. "Prawo o działalności gospodarczej". Zawiera ona definicję małego i średniego przedsiębiorstwa, która była jedyną precyzyjną w polskim prawie dotyczącą tego zagadnienia. Stworzona została aby dostosować polskie prawo do wspólnotowych norm. Gdyby nie ten fakt prawdopodobnie jeszcze długo zajęłoby uregulowanie tej kwestii(18). Tak więc ingerencja Wspólnoty w materii gospodarczej nie tylko nie zagraża ale też pomaga uporządkować wiele spraw.

Problem suwerenności Polski po wstąpieniu do Unii Europejskiej wciąż pozostaje nierozwiązany ze względu na jego złożoność. Pojawiają się bowiem nowe argumenty "za" i "przeciw", które nie są w stanie całkowicie potwierdzić lub obalić jednego ze stanowisk. Dodatkowo problemów w rozstrzygnięciu owej kwestii nastręcza fakt  przyjęcia konstytucji Unii,  która zmienia stosunki wewnątrz  tej  organizacji. Za wcześnie jest, aby wyciągnąć stosowne wnioski i dokonać ocen. Trzeba poczekać na jasne znaki, które świadczyć będą o ograniczeniu lub nie suwerenności naszego kraju przez Wspólnotę.

Mogę przedstawić jedynie moje subiektywne stanowisko w tej sprawie jak wcześniej bowiem wspomniałam pragnę przekonać niniejszą pracą o tym, iż Unia nie zagraża suwerenności naszego kraju. Sądzę, iż każde państwo, które przyłącza się do międzynarodowej organizacji musi dostosować się do zasad w niej panujących. Nie jest to bynajmniej utrata czy ograniczenie suwerenności lecz dobrowolna decyzja, która świadczy o woli posiadania podobnych do tej organizacji norm wewnętrznych w państwie. Polska przystępując do Wspólnoty wyraziła takąż chęć a fakt uczestnictwa ma pomóc w realizacji tego zamierzenia. Pojęcie suwerenności powinno być zredefiniowane, gdyż nie zupełnie pasuje do współczesnego globalizmu i idei wspólnot ponadpaństwowych. Dopiero po wytworzeniu nowoczesnego pojęcia można będzie ostatecznie rozstrzygnąć kwestię suwerenności naszego kraju wobec członkostwa w Unii Europejskiej.

PRZYPISY:

(1) Praca zbiorowa pod red.Z.Witkowskiego, Prawo konstytucyjne ,Wydawnictwo TNOiK, Toruń 2002r, s.70.
(2) Praca zbiorowa pod red.C.Mojsiewicza, Leksykon współczesnych międzynarodowych stosunków politycznych, Wydawnictwo Atla 2, Wrocław 1998, s.352.
(3) Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej.
(4) J.M.Fiszer, Unia Europejska a Polska dziś i jutro, Wydawnictwo Adam Marszałek, Toruń 2002, s.87
(5) M.Szpunar, Korzyści i koszty członkostwa Polski w Unii Europejskiej, Wydawnictwo Centrum Europejskie Natolin, Warszawa 2003,s. 97-99.
(6) Tamże, s.98.
(7) J.Justyński, Instytucje i porządek prawny Unii Europejskiej, Wydawnictwo TNOiK, Toruń 2003, s. 110-111.
(8) J.M.Fiszer, Unia Europejska a Polska dziś i jutro, Wydawnictwo Adam Marszałek, Toruń 2003, s. 54.
(9) D.Lasok, Zarys prawa Unii Europejskiej, Wydawnictwo TNOiK, Toruń 1998, s. 29.
(10) D.Wądołowska, Cztery podstawowe wolności europejskiej integracji gospodarczej, Wydawnictwo Uniwersytetu Jagiellońskiego, Kraków 2003, s. 54.
(11) J.M.Fiszer, Unia Europejska a Polska dziś i jutro, Wydawnictwo Adam Marszałek, Toruń 2002, s. 52.
(12) J.Justyński, Instytucje i porządek prawny Unii Europejskiej, Wydawnictwo TNOiK, Toruń 2003, s. 132.
(13) Tamże, s. 130.
(14) Tamże, s. 130-131.
(15) Praca zbiorowa pod red.Z.Witkowskiego, Prawo konstytucyjne, Wydawnictwo TNOiK, Toruń 2002, s. 70.
(16) Tamże.
(17) D.Lasok, Zarys prawa Unii Europejskiej, Wydawnictwo TNOiK, Toruń 1998, s. 31.
(18) Praca zbiorowa pod red.S.Miklaszewskiego, Integracja Polski z Unią Europejską. Aspekty ekonomiczno-prawne, Wydawnictwo Instytut Studiów Strategicznych, zeszyt 47, Kraków 2002, s. 48.

BIBLIOGRAFIA:

1.J.M.Fiszer,Unia Europejska a polska dziś i jutro, Wydawnictwo Adam Marszałek, Toruń 2002r.
2.J.Justyński,Instytucje i porządek prawny Unii Europejskiej, Wydawnictwo TNOiK, Toruń 2003r.
3.D.Lasok, Zarys prawa Unii Europejskiej, Wydawnictwo TNOiK, Toruń 1998r.
4.praca zbiorowa pod red. C.Mojsiewicza, Leksykon współczesnych międzynarodowych stosunków politycznych ,Wydawnictwo Atla 2,Wrocław 1998r.
5.praca zbiorowa pod red. prof.dr.hab.S.Miklaszewskiego, Integracja Polski z Unią Europejską. Aspekty ekonomiczno-prawne, zeszyt 47, Wydawnictwo Instytut Studiów Strategicznych, Kraków 2002r.
6.M.Szpunar, Korzyści i koszty członkostwa Polski w Unii Europejskiej, Wydawnictwo Centrum Europejskie Natolin, Warszawa 2003r.
7.D.Wądołowska,Cztery podstawowe wolności europejskiej integracji gospodarczej, Wydawnictwo Uniwersytetu Jagiellońskiego, Kraków 2003r.
8.praca zbiorowa pod red. Z.Witkowskiego, Prawo konstytucyjne, Wydawnictwo TNOiK, Toruń 2002r.
9. Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej