Marta Zobeniak: Kosowo - widmo 10 grudnia

• albania
• konflikt kosowski
• kosowo
• niepodległośc

Analizowana osobno i z wąskiej perspektywy kwestia kosowska wydaje się być mniej złożona, a tym samym łatwiejsza do rozwikłania. Idea podziału Kosowa jawi się jako atrakcyjna, a nawet kusząca. W jej myśl część tego terytorium miałaby wejść w skład Serbii, a część – stać się niepodległym państwem.

Dla Serbii oczywiste było dążenie do zachowania choćby części terytorium Kosowa. Kosowscy Albańczycy byli natomiast w stanie pogodzić się z utratą fragmentu terytorium, jeśli miałaby to być cena za suwerenność i bezpieczeństwo. Mimo konieczności przemieszczenia się części ludności, postulat podziału terytorium wydawał się najlepszą z możliwych opcji. Jakkolwiek przyszłość Kosowa jest integralnie zespolona z rozwojem wypadków w ramach Bałkanów Zachodnich, każda próba dokonania podziału może oznaczać otworzenie „puszki Pandory”. Przyczyniłoby się to do destabilizacji lub fiaska wysiłków zmierzających do demokratyzacji, rozwoju gospodarczego oraz integracji ze strukturami euro-atlantyckimi. Podzielone Kosowo wpłynęłoby także na losy FYROM czy Wojwodiny. Sam konflikt kosowski spowodował bowiem m.in. radykalizację mniejszości albańskiej w Macedonii. Podzielone Kosowo mogłoby sprawić, że w agendzie znalazłyby się maksymalistyczne roszczenia Albańczyków z Macedonii. Porozumienie z Ohrid byłoby w tym momencie zagrożone. Niebezpieczeństwo tkwiłoby także w stworzeniu precedensu dla dalszego przerysowywania granic. W przypadku podziału Kosowa, jasnym stałoby się przesłanie, że agitacja, przemoc i uniemożliwienie wcielenia w życie porozumień technicznych mogą prowadzić do zmian granic i destabilizacji. Serbia nie przestanie interesować się Kosowem nie tylko ze względu na historyczne i kulturalne powiązania, ale także z powodu zamieszkiwania na jego terytorium wspólnoty serbskiej.

Do kryzysu wewnętrznego w Kosowie doszło jesienią 1997 roku. Albańczycy, stanowiący 90% ludności, wsparli Armię Wyzwolenia Kosowa, która podjęła akcję zmierzającą do oderwania go od Federacyjnej Republiki Jugosławii. Władze Serbii użyły milicji i wojska do przeprowadzenia akcji pacyfikacyjnych. Kiedy wiosną 1998 r. konflikt zaostrzył się, Rada Unii Europejskiej uzgodniła trzy wspólne stanowiska o wprowadzeniu restrykcji ekonomicznych wobec Federacyjnej Republiki Jugosławii, dotyczące kolejno: zamrożenia aktywów rządu jugosłowiańskiego za granicą (1998/326/CFSP), zakazu nowych inwestycji w Serbii (1998/374/CFSP), zawieszenia komunikacji lotniczej między FR Jugosławii a Wspólnotą Europejską (1998/426/CFSP). W sierpniu Rada podjęła decyzję o zakazie eksportu broni do państw byłej Jugosławii (1998/498/CFSP). W grudniu sformułowano wspólne stanowisko dotyczące środków restrykcyjnych wobec osób działających na terytorium FR Jugosławii przeciwko niezależnym mediom (1998/725/CFSP) oraz decyzję o powołaniu specjalnego przedstawiciela UE dla FR Jugosławii (1998/741/CFSP). Na początku roku 1999, gdy konflikt w Kosowie wszedł w najbardziej niebezpieczną fazę, UE wspierała rozmowy prowadzone pod auspicjami Grupy Kontaktowej w Rambouillet pod Paryżem. Większość państw członkowskich solidaryzowała się ze stanowiskiem USA, dążących do interwencji zbrojnej.

24 marca 1999 r. rozpoczęła się operacja NATO pod nazwą „Allied Force”. 30 marca Rada Unii Europejskiej podjęła decyzję o wspólnym działaniu w sprawie kryzysu kosowskiego. Uściślono mandat powołanego w dniu 5 października 1998 r. specjalnego wysłannika, którego zadaniem miało być obserwowanie sytuacji w rejonie konfliktu. Miesiąc później Rada sformułowała wspólne stanowisko ustanawiające zakaz sprzedaży ropy naftowej oraz produktów pochodnych do państw FR Jugosławii, do którego przyłączyły się państwa stowarzyszone z UE z Europy Środkowej, Cypr oraz państwa EFTA – członkowie EOG.

Rada Europejska z Kolonii z czerwca 1999 r. podkreśliła wolę UE do odegrania wiodącej roli w odbudowie Kosowa. Natychmiast po zakończeniu konfliktu Komisja Europejska przekazała 378 milionów euro w ramach pomocy humanitarnej na sytuacje wyjątkowe. Wysłała również na miejsce zespół mający za zadanie wprowadzać w życie pierwsze programy odbudowy, łącząc działania humanitarne z programami długoterminowego rozwoju wdrażanymi przez Europejską Agencję Odbudowy (dotychczas ponad 1 miliard euro) oraz przekazała 65 milionów euro w ramach wyjątkowej pomocy finansowej dla skonsolidowanego budżetu Kosowa. UE zobowiązała się również do uczestniczenia w tymczasowej administracji ONZ w Kosowie (UNMIK), ustanawiając filar IV oraz przekazując do tej pory ponad 100 milionów euro na wydatki administracyjne.

10 czerwca 1999 r. wypracowane zostało porozumienie o wprowadzeniu do Kosowa sił pokojowych KFOR. Kosowo jest od 1999 r. zarządzane przez Misję Tymczasowej Administracji Organizacji Narodów Zjednoczonych w Kosowie (United Nations Interim Administration in Kosovo – UNMIK) i Specjalnego Przedstawiciela Sekretarza Generalnego ONZ. Mimo że oficjalnie jest częścią Serbii, kwestiami administracji publicznej oraz policji i sądownictwa zajmuje się ONZ. OBWE nadzoruje procesy demokratyzacji i budowy instytucji, natomiast o odbudowę i rozwój gospodarczy zabiega UE. Pokój zapewniają siły ONZ – KFOR – składające się z kontyngentów NATO. Odpowiedzialność jest jednak stopniowo cedowana na lokalne władze. 

W 2001 roku UNMIK zorganizowała w Kosowie wybory. W roku 2004 został powołany obecny rząd. ONZ zachowuje jednak decydujący głos w najważniejszych decyzjach legislacyjnych. 20 grudnia 2005 r. utworzone zostały ministerstwa spraw wewnętrznych i sprawiedliwości w rządzie Kosowa. Zdania w dyskusji o przyszłym statusie Kosowa są podzielone głównie wzdłuż linii różnic etnicznych. Albańczycy opowiadają się za niepodległością, Serbowie – przeciwko. 24 października 2005 roku Rada Bezpieczeństwa ONZ otworzyła negocjacje nad przyszłym statusem prowincji. Po dziewięciu rundach rozmów Kosowo i Serbia nie wypracowały satysfakcjonującego rozwiązania. Bez rozstrzygnięcia pozostaje kwestia powrotu do domów i restytucji mienia Serbów. W sierpniu 2006 r. rząd Kosowa i UNMIK sporządziły wstępny plan integracji prowincji z UE, przy założeniu uzyskania przez nią niepodległości.

Dokument, zatytułowany „Europejski Plan Działań Kosowa” przedłożono Komisji Europejskiej. Trójstronne rozmowy nie doprowadziły nadal do porozumienia. Prezydent Kosowa, Fatmir Sejdiu, zaznaczył, że dla mieszkańców Kosowa niepodległość prowincji jest „początkiem i końcem” całego procesu. Dodał, że kosowscy Albańczycy nie mogą podać dokładnej daty proklamowania niepodległości, „ale stanie się to bardzo szybko”. Wcześniej Prisztina informowała, że Kosowo jest gotowe na taki krok „trochę po” 10 grudnia. Strona serbska oświadczyła, że jedynym miejscem, w którym może rozstrzygnąć się status Kosowa jest Rada Bezpieczeństwa ONZ, a wszelkie inne rozwiązania – jak jednostronne proklamowanie niepodległości – są nie do przyjęcia. W RB Belgrad może liczyć na poparcie Rosji. Prezydent Serbii Boris Tadić oświadczył w Baden dziennikarzom, że Belgrad „unieważni” każdą ewentualną decyzję władz Kosowa w sprawie jednostronnego ogłoszenia niepodległości.

Kosowo pozostaje ostatnią częścią „bałkańskiej układanki”. Bez wątpienia, także elementem najbardziej problematycznym. Podstawą dla zrozumienia tej kwestii jest przeanalizowanie stanowisk najważniejszych aktorów i oszacowania stawki, o którą toczy się w ich konkretnych przypadkach gra.

11 listopada 2005 roku Martti Ahtisaari podjął się mediacji w sprawie określenia przyszłego statusu Kosowa. Opowiadał się za niepodległością, jednak pod międzynarodowym „nadzorem”. Porzucił ten plan, obawiając się rosyjskiego veta w Radzie Bezpieczeństwa ONZ. Trójka, do której się odwoływał (USA, Unia Europejska, Rosja), miałaby stworzyć grupę kontaktową, odpowiedzialną za utrzymanie więzi i koordynację rozmów. Zakończenie negocjacji przewidziane zostało na grudzień 2007 roku.

W trakcie negocjacji w ramach Trójki Belgrad naciskał, by dyskusję oprzeć na kompromisie dotyczącym autonomicznego statusu prowincji. Prisztina postrzegała niepodległość jako nienegocjowalną. Negocjatorzy z ramienia Trójki zaproponowali rozwiązanie znane pod nazwą „Ahtisaari plus” – luźny związek lub unię między Kosowem i Serbią. W listopadzie 2007 r. klimat rozmów ochłodził się wraz z oddaleniem się perspektywy osiągnięcia konsensusu. 28 września 2007 r. w Nowym Jorku Prisztina przedstawiła projekt traktatu o przyjaźni, współpracy i wzajemnym uznaniu między niepodległym Kosowem i Serbią. Znalazła się w nim propozycja powołania Stałej Rady Współpracy Kosowo-Serbia, a także innych mieszanych ciał odpowiedzialnych za kwestie istotne dla obydwu stron. Belgrad odpowiedział programem „minimalnej integracji”, w ramach której Kosowo miałoby posiadać jurysdykcję w 95% kwestii. 5 listopada Vojislav Kostunica wysunął koncepcję „modelu hongkońskiego” – „dwu systemów w jednym państwie”. W jego ramach Kosowo zostałoby m.in. włączone w międzynarodowy system finansowy, podczas gdy Serbia zachowałaby np. kontrolę nad granicami. Na spotkaniu 20 listopada wysunięto także analogię do zamieszkałych przez Szwedów Wysp Alandzkich pod fińskim panowaniem. Dla Kostunicy zaproponowany przez Ischingera model luźnego związku, stowarzyszenia państw, był nie do zaakceptowania. Rosja przedstawiła natomiast koncepcję wypracowania przez Belgrad i Prisztinę mechanizmów dla unormowana wzajemnych stosunków, bez względu na formalny status. Tego jednak nie chciała zaakceptować Serbia, która w razie ogłoszenie niepodległości Kosowa, zagroziła zamknięciem granic, bojkotem nowego państwa, sprzeciwem wobec jego włączenia się w międzynarodowy system finansowy i innymi „niewyobrażalnymi konsekwencjami”.

Obecnie wskazuje się na kilka realnych scenariuszy rozwoju sytuacji:

- Serbia lub (i) Rosja prosi (proszą) o przedłużenie rozmów – Serbia i Rosja mogą wskazywać, że dalsze negocjacje są konieczne, a ostateczny efekt zależeć będzie od stanowiska Rady Bezpieczeństwa ONZ. Przedstawiciele USA i państw członkowskich Unii Europejskiej są przekonani, że nie da się znaleźć miejsca na kompromis między serbską ofertą autonomii a albańskim żądaniem niepodległości. Dyplomaci wskazują, że mogłoby dojść do przeniesienia odpowiedzialności z ONZ na UE. To rozwiązanie jest jednak blokowane przez Rosję. W przypadku Serbii istnieje również możliwość zastosowania środków takich, jak blokady czy zamknięcia granic.

- Kosowo ustala datę ogłoszenia niepodległości – politycy wywodzący się z kosowskich Albańczyków zapowiedzieli jednostronną deklarację niepodległości. Konkretne decyzje w tej kwestii zależeć będą od koordynacji działań ONZ i UE przy przekazywaniu misji, a także od rozstrzygnięć związanych z wyborami prezydenckimi w Serbii (data, przebieg, wynik). Lokalne media wskazują, iż miałoby do nich dojść między połową stycznia a końcem lutego 2008 roku.

- Serbowie opuszczają Kosowo – niedawne badania wśród ludności serbskiej wykazały, że 70% obawia się eskalacji przemocy po ewentualnym ogłoszeniu niepodległości Kosowa. 46% stwierdziło, że opuściłoby wówczas nowopowstałe państwo bez względu na koszty. 23% natomiast zadeklarowało wyjazd po zabezpieczeniu sobie w miejscu docelowym minimalnego standardu życia.

- Serbia akceptuje podział Kosowa – choć serbskie władze deklarują, że nie chcą podziału prowincji, od lat tworzyły paralelne instytucje w północnej, w większości serbskiej części, graniczącej z samą Serbią. Realizowały one działania z zakresu ochrony zdrowia, edukacji, administracji publicznej, a także zachęcające stanowiących mniejszość Serbów do patrzenia na Belgrad jako swą stolicę. Podział de facto stał się nieunikniony. Serbia podnosiła także argument, że secesji mogliby dokonać Serbowie w Bośni.

- Perspektywa eskalacji przemocy – przedstawiciele mniejszości albańskiej z Macedonii i serbskiego Preseva przyglądają się sytuacji w Kosowie, zwłaszcza możliwościom uregulowania kwestii terytorium w przypadku podziału prowincji. Choć wiele oddziałów partyzanckich Armii Wyzwolenia Kosowa złożyło broń po wojnie 1998 – 1999, mówi się, że dziesiątki tysięcy sztuk broni są ukryte na prowincji, a wiele znajduje się wciąż w rękach gangów. Grupki nacjonalistów, zarówno serbskich, jak i albańskich, dążyły do przejęcia nad nią kontroli. Licząca 16 000 osób misja ONZ miała w tych okolicznościach stać się gwarantem, że nie dojdzie do poważniejszych aktów przemocy.

Nie ulega wątpliwości, iż Kosowo może ogłosić niepodległość, ale taki akt winien zostać oprawiony w te ramy, które pozwoliły Unii Europejskiej zapobiec uznaniu Kosowa na forum ONZ. Oferta „specjalnego statusu w ramach UE” nie jest uznaniem de iure suwerennego państwa, choć możemy mówić o swego rodzaju suwerenności funkcjonalnej z racji wchodzenia UE w relacje z rządem i wykonywania poszczególnych polityk unijnych. Pozostawiłoby to furtkę dla ewentualnych ostatecznych rozstrzygnięć prawnych na czas, gdy Serbia i Kosowo stawałyby się pełnoprawnymi członkami UE.

Czy dla państw Unii Europejskiej niechętnych przyjęciu deklaracji niepodległości Kosowa taka sytuacja jest akceptowalna? Pojawiłby się z pewnością problem, jaki miałby to być status, jeśli nie rozpatrujemy pełnego członkostwa. Argument, który można byłoby przedstawić borykającej się m.in. z separatyzmem baskijskim Hiszpanii, mówi o tym, że Kosowo zasługuje na specjalne traktowanie ze względu na warunki życia, jakie w nim panują. Żadne inne państwo nie byłoby uprawnione do wysuwania tego typu roszczeń.

Deklarację w sprawie suwerenności miano ogłosić już w trakcie trwania rozmów 29 listopada br. Nie doszło do tego. Moim zdaniem, można tę niespełnioną zapowiedź potraktować jako element negocjacyjnej gry, blef służący ujawnieniu granic, w jakich możliwe jest osiągnięcie porozumienia ze stroną serbską. Dla Kosowa i Bałkanów Zachodnich istnieje perspektywa akcesji, ale sama adaptacja Unii Europejskiej i przygotowanie się na kolejne rozszerzenie będzie długotrwałym i skomplikowanym procesem, podobnie jak dostosowanie się państw bałkańskich do kryteriów kopenhaskich. Włochy zasugerowały, że Serbia winna otrzymać możliwość akcesji do Unii jako rekompensatę za stratę Kosowa. Słowenia, która będzie sprawowała przewodnictwo w pierwszej połowie 2008 roku, argumentuje, że Belgrad winien stać się kandydatem do przystąpienia po spełnieniu technicznych standardów. Największym błędem byłoby powtórzenie sytuacji z Cypru, który został przyjęty mimo trwania poważnego politycznego sporu. Przez lata obowiązywał wobec Kosowa slogan „standardy przed statusem”. Drugie z tych pojęć oznaczało przy tym dla Kosowarów suwerenność i członkostwo w ONZ. Nie jest to możliwe na tę chwilę i w najbliższej przyszłości. Nie da się jednak dalej utrzymywać status quo. Wymaga to specyficznego rozwiązania, specjalnego statusu w ramach Unii Europejskiej, z finałem w postaci członkostwa niepodległego Kosowa.

Źródła informacji prasowych

<!--[if !supportLists]-->1.      <!--[endif]-->International Crisis Group

<!--[if !supportLists]-->2.      <!--[endif]-->Mail&Guardian

<!--[if !supportLists]-->3.      <!--[endif]-->Notre Europe

<!--[if !supportLists]-->4.      <!--[endif]-->Reuters

<!--[if !supportLists]-->5.      <!--[endif]-->Le Temps