Paweł Hińcza: Słaba flanka strefy Schengen

• berlusconi
• francja
• imigracja
• imigranci
• libia
• romowie
• schengen
• tunezja

Osoby przebywające w 25 krajach europejskich (22 państwach członkowskich UE oraz 3 państwach spoza UE) mogą w ramach tzw. strefy Schengen  przemieszczać się z kraju do kraju nie napotykając na granicach żadnych kontroli. Jest to luksus, z którego korzystają nie tylko obywatele państw UE, ale też cudzoziemcy legalnie przebywający na ich terytoriach. Czasowe zamknięcie granicy włosko-francuskiej na skutek sporu o tunezyjskich imigrantów pokazuje, że nie wszystkie kwestie pośrednio związane z funkcjonowaniem strefy Schengen (tzw. polityki flankowe – flanking policies) zostały wystarczająco uregulowane. Komisja Europejska wkrótce ogłosi komunikat w sprawie sporu francusko-włoskiego. Być może zawrze w nim wykładnię przepisów dotyczących przywracania kontroli na granicach zewnętrznych oraz propozycję innych instrumentów prawnych, które zabezpieczą funkcjonowanie strefy Schengen w przyszłości. Trochę faktów

Układ z Schengen z 1985 r. oraz Układ Wykonawczy z 1990 r. spowodowały zniesienie wszelkich kontroli na granicach wewnętrznych między państwami-sygnatariuszami. Od 1999 r. (wejście w życie amsterdamskiej nowelizacji Traktatu o UE i Traktatu o WE) tzw. dorobek prawny Schengen stał się częścią I filaru. Od 1993 r. w ramach III filaru państwa rozpoczęły współprace w obszarze polityki azylowej, kontroli granic zewnętrznych, legalnej i nielegalnej imigracji, przestępczości. Ustalenie wspólnych zasad postępowania w tych obszarach było warunkiem dla zniesienia wszelkich kontroli na granicach wewnętrznych. Dlatego również te kwestie, podobnie jak regulacje obu Układów Schengen, od 1999 r. stały się częścią I filaru pod szyldem obszaru wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości (WBS). Obszar WBS jest obszarem wolności przemieszczania się bez rozróżnienia na narodowość, włączając w to obywateli państw trzecich. Prawo przemieszczania się w ramach UE przysługuje każdemu, kto uzyskał prawo legalnego pobytu na terytorium jednego z krajów. Takie prawo może przybrać m.in. formę wizy Schengen, wizy narodowej (od 2010 r.), nadania statusu uchodźcy, udzielenia azylu, udzieleniu zezwolenia na pobyt lub tzw. ochrony czasowej na mocy decyzji Rady UE.

Brak kontroli na granicach wewnętrznych nie jest jednak absolutny. Zgodnie z kodeksem granicznym Schengen tymczasowe przywrócenie kontroli granicznej na granicach wewnętrznych jest możliwe w przypadku poważnego zagrożenia porządku publicznego lub bezpieczeństwa wewnętrznego, a zakres przywrócenia kontroli i czas jej trwania nie mogą przekroczyć tego co niezbędne dla zwalczenia danego zagrożenia. Kraj przywracający kontrolę musi niezwłocznie poinformować o tym fakcie pozostałe państwa członkowskie oraz Komisję Europejską. Powiadomienie następuje nie później niż na 15 dni przed planowanym uruchomieniem kontroli, chyba, że względy porządku publicznego lub bezpieczeństwa wewnętrznego wymagają podjęcia niezwłocznego działania. Kontrola może być uruchomiona na okres do 30 dni lub na kolejne odnawialne okresy 30 dni, jeśli poważne zagrożenie porządku publicznego lub bezpieczeństwa wewnętrznego nie ustało.

Za wyjątkiem kontroli granic zewnętrznych oraz zasad wjazdu legalnych cudzoziemców (wizy), postępy współpracy w dziedzinie imigracji i polityki azylowej nie są jednak duże. W niektórych ważnych kwestiach nie obowiązują jednolite przepisy, a jedynie różnie interpretowane minimalne standardy lub instrukcje postępowania. Nie istnieją m.in. jednolite zasady udzielania statusu uchodźcy czy azylu, a szczegóły procedury wydawania wiz Schengen różnią się pomiędzy konsulatami różnych państw UE. Łatwo więc o turystykę azylową czy wizową, a wskutek tego o pretensje jednych krajów UE względem innych. Występują też różne podejścia w walce z nielegalną imigracją. Część imigrantów udaje się zawracać w drodze, część próbuje się zatrzymywać w krajach tranzytu (przykładem kontrowersyjna umowa włosko-libijska sprzed paru lat). Natomiast za tych, którzy dostali się już do Europy, kraje nie chcą brać solidarnej odpowiedzialności. Kraje pograniczne, do których najpierw trafia większość imigrantów najchętniej przekazałyby problem innym państwom. Sami imigranci chcą z reguły przedostać się do najbogatszych krajów UE, ale z kolei te nie chcą ich przyjmować. Brak wystarczającej integracji państw UE w kwestii nielegalnej imigracji w ramach obszaru WBS jest więc prawdziwym źródłem obecnego konfliktu na linii Rzym-Paryż. Głównym kozłem ofiarnym stał się natomiast dorobek prawny Schengen.

Kłótnia o 20 tysięcy osób

W Tunezji nie ma wojny ani (obecnie) dyktatury, dlatego przybywającym z tego kraju bez wiz nie przysługuje status uchodźcy czy azylanta, ani też ochrona czasowa. Zgodnie z prawem osoby takie powinny być traktowane jako nielegalni imigranci zarobkowi i w miarę możliwości odsyłani do kraju pochodzenia. Jednakże umowa o readmisji, którą Rzym zawarł pośpiesznie z Tunisem, obejmuje jedynie imigrantów przybyłych z Tunezji do Włoch po 7 kwietnia. Ponad 20 tys. nielegalnych imigrantów przybyłych przed tą datą i stłoczonych na włoskiej wyspie Lampedusie postanowiono więc przetransportować na Półwysep Apeniński i wydano im włoskie tymczasowe zezwolenia na pobyt. Było to niecodzienne posunięcie, gdyż takie zezwolenia w normalnych warunkach powinno się udzielać jedynie osobom, które w sposób legalny dostały się na terytorium danego kraju. Prawdziwym celem Rzymu było jednak zalegalizowanie możliwości wyjazdu tych imigrantów z Włoch w ramach strefy Schengen. Dla większości krajem docelowym ich podróży była Francja.

Strefa Schengen opiera się częściowo na dyskrecji poszczególnych państw członkowskich w decydowaniu o legalności pobytu obywateli państw trzecich na ich terytorium. Ta zasada została więc instrumentalnie wykorzystana przez Rzym dla zrzucenia odpowiedzialności za opiekę nad imigrantami na inne państwa. Ta jakże kontrowersyjna decyzja Włoch spotkała się jednak z równie kontrowersyjną odpowiedzią Francji – przywróceniem kontroli na wewnętrznej granicy UE przy oczywistym nadużyciu odpowiedniego przepisu kodeksu granicznego Schengen. Ograniczenie zostało wprowadzone przy braku prawdziwego poważnego zagrożenia francuskiego porządku publicznego lub bezpieczeństwa wewnętrznego i bez zachowania terminów jego ogłoszenia. W przypadku, jeśli do Włoch przybędą setki tysięcy imigrantów z ogarniętej wojną Libii, taka sprzeczka międzypaństwowa będzie już naprawdę groźna – albo nastąpi ściślejsza integracja w kwestii odpowiedzialności za opiekę nad imigrantami, albo państwa członkowskie zaczną stopniowo tracić zaufanie do siebie (Austria już ogłosiła, że włoskie zezwolenia na pobyt nie wystarczą, by imigranci mogli bez przeszkód korzystać ze swobody przemieszczania się w strefie Schengen) i w rezultacie przywrócą kontrole graniczne na granicach wewnętrznych.

Przywódcy Francji i Włoch osiągnęli tymczasowe porozumienie. We wspólnym liście wysłanym Komisji Europejskiej Sarkozy i Berlusconi stawiają na szybkie stworzenie europejskiej polityki azylowej oraz zawarcie porozumień o readmisji z południowymi sąsiadami Europy. Ziszczenie tych postulatów jest jednak mało prawdopodobne. Niezbędnym komponentem systemu azylowego musiałoby być wprowadzenie programowego proporcjonalnego przesiedlania części imigrantów z krajów flankowych UE do wszystkich pozostałych państw członkowskich UE. Niewyobrażalne jest jednak, aby niektóre prawicowe rządy bogatszych krajów UE zgodziły się na to (choćby rząd Holandii, którym ostatnio przeszkadzają nawet legalni imigranci zarobkowi z państw Europy Środkowo-Wschodniej). Natomiast, co do układów o readmisji, na chwilę obecną jedynie Tunezja, „wolna” Libia oraz do pewnego stopnia Egipt mogą być zainteresowane ich zawarciem dla uzyskania w zamian szeroko pojętej pomocy w trudnym okresie przemian. Jednak w przypadku Maroka i Algierii UE od 10 lat bezskutecznie próbuje podpisać takie układy.

Ze względu na zbytni idealizm wspólny list przywódców Francji i Włoch może mieć drugie dno, a prawdziwym celem jest usankcjonowanie w prawie UE luźniejszych reguł przywracania kontroli na wewnętrznych granicach UE (interes Francji) oraz uzyskanie z budżetu UE większych środków finansowych na pilnowanie zewnętrznych granic oraz na opiekę nad nielegalnymi imigrantami (interes Włoch). Rzym zaryzykował zatarg z Paryżem gdy wyczerpane zostały możliwości rozwiązania problemu wewnątrz kraju. „Wyzwalając” wyspę Lampedusę z rąk imigrantów Berlusconi chciał ich początkowo przenieść do innych rejonów kraju, ale to napotkało na opór samorządów, szczególnie tych rządzonych przez Ligę Północną. Pomoc finansowa UE ułatwiłaby rządowi znalezienie sposobu na „zagospodarowanie” imigrantów, choć należy pamiętać, że z przybyciem 20 tys. osób każdy duży kraj europejski powinien sobie samemu doskonale poradzić.

Także za reakcją Paryża stoi sytuacja wewnętrzna. Prezydent Sarkozy, były minister spraw wewnętrznych, najwyraźniej dobrze czuje się w tematyce walki z nielegalną imigracją. Próbując osiągać sukcesy w tej dziedzinie chce odciągać uwagę od innych problemów w kraju. Już zeszłoroczne zbiorowe deportacje obywateli Rumunii i Bułgarii pochodzenia romskiego pokazało determinację władz francuskich w rozwiązywaniu (powierzchownie) problemu niechcianej imigracji zarobkowej przy jednoczesnym naciąganiu interpretacji prawa UE. Determinację Sarkozy’ego udowodniło następnie zablokowanie przez Francję włączenia Bułgarii i Rumunii to strefy Schengen. Wznowienie kontroli na granicy z Włochami jest więc trzecią odsłoną pokazowej polityki siły tego prezydenta.