Marta Pachocka: Robert Mugabe i Stan Mudenge – kazus immunitetu głowy państwa
Wprowadzenie
Prawo dyplomatyczne i konsularne stanowi integralną część prawa międzynarodowego publicznego. Prawo to, w pewnym zakresie uregulowane przepisami [1], wciąż w dużym stopniu jest kształtowane przez prawo zwyczajowe i kurtuazję międzynarodową. Analiza poszczególnych kazusów prawnych – towarzyszących im okoliczności i wydawanych opinii, zaleceń lub orzeczeń sądowych staje się zatem świetnym źródłem poznania tej grząskiej i niezwykle wciągającej materii.
Niniejszy kazus dotyczy zagadnienia immunitetu głowy państwa w oparciu o sytuację, której uczestnikami byli Robert Mugabe i Stan Mudenge. Przypadek został opracowany na podstawie dwóch wyroków sądowych, które zapadły w tej kwestii:
1. United States (U.S.) Court of Appeals for the Second Circuit: Tachiona et al. v. United States of America (October 6, 2004)
2. U.S. Courts Rule on Absolute Immunity and Inviolability of Foreign Heads of State: The Cases against Robert Mugabe and Jiang Zemin.
Ponadto, przy badaniu problemu odwołano się do poniższych dokumentów:
1. Konwencji wiedeńskiej o stosunkach dyplomatycznych
2. Konwencji o przywilejach i immunitetach organizacji wyspecjalizowanych NZ
3. Ustawy o roszczeniach cudzoziemców z tytułu deliktu (Alien Tort Claims Act)
4. Ustawy o immunitetach państwa obcego (Foreign Sovereign Immunity Act)
Robert Gabriel Mugabe to popularny polityk afrykański, który od 1980 roku był premierem Zimbabwe (dawnej Rodezji Południowej), a począwszy od 1987 r. pełni funkcję prezydenta tego państwa (kolejne wybory prezydenckie miały miejsce w latach: 1987, 1990, 1996 i 2002, przy czym te ostatnie uważa się za sfałszowane). Według konstytucji Zimbabwe z 1980 r., zmodyfikowanej w 1987 r., głową państwa i szefem rządu jest prezydent.
Warto nadmienić, iż Mugabe związany jest z polityką od lat 60. Działał kolejno w marksistowskiej Narodowej Partii Demokratycznej (później ZAPU), Afrykańskim Związku Narodowym Zimbabwe (ZANU) i finansowanej przez Chiny Afrykańskiej Armii Wyzwolenia Narodowego Zimbabwe (ZANLA). W 1987 r. w wyniku połączenia ZANU i ZAPU, powstała ZANU-PF (Afrykański Związek Narodowy Zimbabwe – Front Patriotyczny).
Natomiast Stan Mudenge w latach 1995-2005 pełnił funkcję ministra spraw zagranicznych Zimbabwe. Obecnie zajmuje się Szkolnictwem Wyższym.
Tło konfliktu
We wrześniu 2000 r. prezydent Mugabe i minister spraw zagranicznych Mudenge, obaj członkowie partii ZANU-PF, uczestniczyli w Nowym Yorku w Milenijnym Szczycie ONZ jako delegaci – przedstawiciele Zimbabwe. Podczas kilkudniowego pobytu brali także udział w prywatnym, niezwiązanym ze zjazdem wiecu w Harlemie, finansowym przez pozarządową organizację Przyjaciele ZANU-PF. Mugabe miał przemawiać podczas spotkania w kościele. Tuż przed wejściem wręczono mu kopie pisma procesowego (powództwa) – jedno ze wskazaniem na niego samego (jego zakres kompetencji i odpowiedzialności), a drugie przeciwko partii ZANU-PF. Następnego dnia te same dokumenty wręczono Mudenge, tuż przed budynkiem Przedstawicielstwa Dyplomatycznego Zimbabwe.
Z powództw jasno wynikało, że zarówno obaj politycy, jak i partia zostali postawieni w stan oskarżenia przed sądem amerykańskim na mocy Ustawy o roszczeniach cudzoziemców z tytułu deliktu (Alien Tort Claims Act) za naruszenie przepisów Ustawy o ochronie ofiar tortur z 1991. Powodzi – obywatele Zimbabwe wraz z rodzinami – byli ofiarami tortur, morderstw, egzekucji i innych aktów przemocy na terytorium swojego państwa. Teraz zamierzali domagać się naprawy wyrządzonych szkód przez pozwanych – prezydenta i ministra. Mugabe i Mudenge mieli odpowiadać za te czyny jednocześnie jako osoby indywidualne oraz jako członkowie rządzącej partii ZANU-PF. Żaden z nich nie stawił się jednak na jakiejkolwiek rozprawie, która toczyła się przed Sądem Okręgowym dla południowego okręgu Nowego Yorku.
Rozstrzygnięcia w sprawie/Podjęte decyzje
W styczniu 2001 roku interweniował w tej sprawie rząd USA. Wskazując na paragraf 517 z Tytułu 28 Kodeksu USA (28 U.S.C. §517), domagał się on „domniemania immunitetu”, co oznaczało, że oskarżenia przeciwko Mugabe i Mudenge powinny zostać oddalone z tytułu uznania ich immunitetu dyplomatycznego i immunitetu głowy państwa. Amerykańskie władze powoływały się na:
• Doktrynę immunitetu głowy państwa w ramach zwyczajowego prawa międzynarodowego, zgodnie z którą głowa państwa – Mugabe – powinna być wyłączona spod jakiejkolwiek jurysdykcji
• Instytucję immunitetu dyplomatycznego, który miał przysługiwać obu politykom jako przedstawicielom rządu Zimbabwe, uczestniczącym w Milenijnym Szczycie.
Podstawy prawne dotyczące immunitetu dyplomatycznego:
Konwencja o przywilejach i immunitetach (Narodów Zjednoczonych) Art. IV, Paragraf 11
Przedstawiciele państw członkowskich w ONZ i organizacjach wyspecjalizowanych ONZ oraz uczestniczący w Konferencjach ONZ, są uprawnieni do korzystania z następujących przywilejów i immunitetów w trakcie pełnienia swoich funkcji oraz podczas podróży z i do miejsca spotkania:
(a) Immunitetu od aresztowania i zatrzymania w areszcie (…).
(…)
(g) Wszelkich innych przywilejów, immunitetów i udogodnień niesprzecznych z powyższymi, jakich wysłannik dyplomatyczny doświadcza, z wyjątkiem tych dotyczących zwolnienia z opłat celnych itp.
Konwencja Wiedeńska o stosunkach dyplomatycznych
Art. 29
Osoba przedstawiciela dyplomatycznego jest nietykalna. Nie podlega on aresztowaniu ani zatrzymaniu w żadnej formie. Państwo przyjmujące będzie traktować go z należytym szacunkiem i przedsięweźmie wszelkie odpowiednie kroki, aby zapobiec wszelkiemu zamachowi na jego osobę, wolność lub godność.
Art.31
1. Przedstawiciel dyplomatyczny korzysta z immunitetu od jurysdykcji karnej państwa przyjmującego. Korzysta on również z immunitetu od jurysdykcji cywilnej i administracyjnej tegoż państwa, z wyjątkiem:
(…)
c) powództw dotyczących wszelkiego rodzaju zawodowej lub handlowej działalności wykonywanej przez przedstawiciela dyplomatycznego w państwie przyjmującym poza jego funkcjami urzędowymi.
(…)
3. W stosunku do przedstawiciela dyplomatycznego nie mogą być przedsięwzięte żadne środki egzekucyjne, z wyjątkiem przypadków przewidzianych w punktach (a), (b) i (c) ustępu 1 niniejszego artykułu, z zastrzeżeniem jednak, że odnośne środki mogą być przedsięwzięte bez naruszania nietykalności jego osoby lub rezydencji.
4. Immunitet przedstawiciela dyplomatycznego od jurysdykcji państwa przyjmującego nie uchyla w stosunku do niego jurysdykcji państwa wysyłającego.
Na mocy powyższych dokumentów Mugabe i Mudenge miała przysługiwać nietykalność osobista, a tym samym nie można było wytoczyć przeciwko nim żadnego legalnego procesu, ani jako osobom indywidualnym, ani w odniesieniu do członkowstwa w partii.
Sąd Okręgowy musiał zadecydować, czy utrzymać w mocy podejście zasugerowane przez rząd czy też nie. Oskarżyciele uważali, iż Sąd nie ma takiego obowiązku wobec władzy wykonawczej odkąd wydano w 1976 roku Foreign Sovereign Immunity Act (ustawę o immunitetach państwa obcego). Ustawa ta odgrywa bardzo ważną rolę w amerykańskim porządku prawnym, ponieważ wyznacza zakres immunitetu państw obcych tj. innych niż USA, oraz porusza kwestię odstępstwa od tego immunitetu. Natomiast wykładnią tej ustawy zajmują się sądy w codziennej praktyce. Ostatecznie, Sąd Okręgowy odrzucił ten argument i uznał pełną stosowalność zalecenia rządu, stwierdzając, iż Mugabe i Mudenge korzystali z immunitetu głowy państwa, a ponadto immunitet dyplomatyczny całkowicie wykluczał możliwość postawienia takich zarzutów.
Wniosek wynikający z tego orzeczenia brzmiał: tymczasowi przedstawiciele przy ONZ korzystają z takich samych przywilejów i immunitetów jak dyplomaci na mocy Konwencji wiedeńskiej, włączając w to immunitet od jurysdykcji cywilnej wymieniony w art. 31 -1.
Ostatecznie, zarzuty pokrzywdzonych obywateli Zimbabwe oddalono z braku możliwości do jurysdykcji. Jednocześnie Sąd Okręgowy uznał za ważne zarzuty wobec partii, czyli wobec obu polityków jako członków partii. Immunitety nie chroniły ich bowiem przed procesami sądowymi, w których występowali jako członkowie ZANU-PF.
Sąd Apelacyjny drugiej instancji w dniu 6 października 2004 roku dokonał rewizji wyroku Sądu Okręgowego. Utrzymał w mocy wyrok dotyczący przyznania politykom immunitetów, ale odrzucił orzeczenie w kwestii możliwości prowadzenia legalnego procesu sądowego wobec Mugabe i Mudenge jako członków partii. Według niego, politycy na mocy artykułu IV paragrafu 11 g Konwencji o przywilejach i immunitetach mogli korzystać z immunitetu dyplomatycznego, o którym mowa w Konwencji wiedeńskiej, czyli proces sądowy przeciwko nim jako członkom partii nie wchodził w grę.
Warto podkreślić, że Sąd Apelacyjny oparł się na immunitecie dyplomatycznym w większym stopniu niż na doktrynie immunitetu głowy państwa. Sąd ten uważał, iż tekst w paragrafie 11 jest niejasny i trudno stwierdzić, jakie immunitety i przywileje są sprzeczne z tymi wymienionymi w Konwencji ONZ. W efekcie sięgnął do narzędzi interpretacyjnych. Stwierdzał, że politycy ratyfikujący ową Konwencję, musieli mieć na myśli pełną stosowalność immunitetu dyplomatycznego wobec czasowych przedstawicieli ONZ. Senacki Komitet ds. Stosunków Zagranicznych oraz amerykański Departament Stanu założyły, że Konwencja może przyznawać nie tylko immunitet funkcyjny (opisany w 11 a), ale i szerszy, jak chociażby immunitet dyplomatyczny w rozumieniu Konwencji wiedeńskiej. Furtką do udzielenia immunitetu dyplomatycznego z art. 31 Konwencji wiedeńskiej był zapis 11 g.
Istniał jednak pewien problem. Sąd Apelacyjny zwrócił uwagę, że o immunitetach przedstawiciela przy ONZ może być mowa tylko, gdy dana osoba jest w trakcie pełnienia swoich funkcji związanych z ONZ oraz podczas podróży z i do miejsca spotkania (zapis ze wstępu do sekcji 11). Mudenge wręczono pozew, gdy przebywał przed budynkiem Misji Zimbabwe przy ONZ (był zatem w pełni chroniony na mocy zapisu z paragrafu 11, gdyż pełnił swoje funkcje), zaś Mugabe podczas prywatnej inicjatywy – wiecu, kiedy nie był chroniony w myśl paragrafu 11. Jednak były Sekretarz Generalny ONZ – Kurt Waldheim, stwierdził, że przedstawiciele ONZ w czasie konferencji często biorą udział w wydarzeniach i akcjach pomocniczych, związanych z aktualnie pełnioną funkcją. W efekcie Sąd zinterpretował zapis: „w trakcie wykonywania swych funkcji” jako „podczas całego okresu pobytu w Stanach”. Sąd dodał, że zasada nietykalności powinna być ponadto interpretowana szeroko.
Wnioski
Powyższy kazus dotyka wielu zagadnień materii prawnej, w tym odnosi się do problemu jurysdykcji uniwersalnej. Jurysdykcja ta stanowi koncepcję doktrynalną powszechnie obecną w prawie międzynarodowym, zgodnie z którą poszkodowani obywatele danego państwa mogą złożyć pozew przeciwko niemu przed sądem krajowym innego państwa. Jurysdykcja uniwersalna pozwala na ściganie m.in. za wszelkie zbrodnie przeciwko ludzkości, a tym samym zapobiega bezkarności zbrodniarzy wojennych czy bezwzględnych dyktatorów. Warunkiem koniecznym do uznania kompetencji uniwersalnej dowolnie wybranego sądu są normy prawa krajowego, przewidujące taką możliwość. W przypadku USA czy RFN jest to możliwe.
Zaprezentowany kazus budzi liczne kontrowersje. W takich sytuacjach nigdy nie można być pewnym, czy podjęta decyzja jest najwłaściwsza. Ale jednocześnie rodzą się precedensy, które będą wyznaczały kierunek postępowania dla podobnych łamigłówek prawnych w przyszłości.
Przypisy:
[1] Do najważniejszych dokumentów prawa dyplomatycznego i konsularnego w skali światowej należy zaliczyć: Konwencję wiedeńską o stosunkach dyplomatycznych z dnia 18 kwietnia 1961 r., Konwencję wiedeńską o stosunkach konsularnych z dnia 24 kwietnia 1963 r., Konwencję o misjach specjalnych z dnia 16 grudnia 1969 r. oraz Konwencję o przywilejach i immunitetach organizacji wyspecjalizowanych z dnia 21 listopada 1947 r.
Wolność w szwedzkim modelu państwa opiekuńczego
