Nie warto umierać za Lizbonę

• traktat lizbonski
• ue

Decyzje październikowego szczytu Rady Europejskiej przekonują, że zmiany w obowiązującym od roku Traktacie Lizbońskim są praktycznie przesądzone. Unia Europejska musi szybko dokonać niezbędnych reform stabilizujących strefę euro i oddalić groźbę poważnego kryzysu całej Unii. Zaistniała sytuacja powinna skłonić kraje członkowskie do odważniejszego i bardziej perspektywicznego reformowania Unii Europejskiej w przyszłości.

Wydarzenia ostatnich miesięcy dobitnie pokazały, że integrację europejską niezmiennie trawią trzy problemy, których skuteczne rozwiązanie zapewniłoby pewnie odkrywcy polityczną nagrodę Nobla, gdyby takowa istniała.

Uproszczeniem byłoby powiedzieć, że pierwszy problem sprowadza się jedynie do prostego konfliktu między interesem narodowym, a imperatywem solidarności unijnej. Czasem w jednej tylko sprawie, jak w aktualnym kryzysie finansowym, trudno jednoznacznie osądzić kiedy akcent politycznych zabiegów pada na interes narodowy, a kiedy na wspólnotowy. Efekt globalizacji i zacieśnionej współpracy europejskiej uniemożliwił ich odróżnianie. I wydaje się, że o to właśnie chodziło europejskim funkcjonalistom u zarania Wspólnot. Tyle tylko, że ta rzeczywistość stawia przed dzisiejszymi przywódcami Unii wysokie wymagania. Nie wystarczy być sprawnym politykiem, trzeba wykazać się również niebagatelnym intelektem, albo przynajmniej zbudować dla siebie odpowiednie zaplecze ekspercie, aby umieć znaleźć twórczy kompromis i wychodzić zwycięsko z sytuacji kryzysowych.

Wyzwaniem numer dwa pozostaje koherencja polityki wewnętrznej z decyzjami zapadającymi w Brukseli. Nie chodzi tu w żadnym razie o prawną implementację, a o żywą politykę, rozumianą jako gra interesów. Jeśli dany przywódca proponuje, lub przystaje na pewną polityczną inicjatywę w Brukseli, musi dysponować pełną analizą konsekwencji, jakie wywoła jego decyzja w rodzimym kraju. To dzisiaj też trudne zadanie, ponieważ dylemat często dotyczy prestiżu międzynarodowego i długofalowych konsekwencji polityczno-ekonomicznych z jednej, a notowań własnego ugrupowania na rodzimej scenie politycznej z drugiej strony.

I wreszcie temat trochę przycichły po kompromisie lizbońskim. Koalicja dużych i silnych, jako zagrożenie dla interesów mniejszych i „młodszych” krajów członkowskich, jak i groźba osłabienia spójności całej organizacji. Okazuje się, że nawet jeśli kwestia ta jest ostatnio rzadziej komentowana przez europejskie media, i pozostaje raczej przedmiotem uwagi ekspertów, to rządy poszczególnych krajów nie zapominają o niej nawet na chwilę.

Przywołane tematy nie wyczerpują oczywiście całej listy różnych słabości integracji europejskiej, ale zostały uwypuklone celem krótkiej analizy sytuacji w Unii pod rządami Traktatu z Lizbony. Traktatu, który jako emanacja niezbędnych reform został z trudem uzgodniony po 5 latach negocjacji, i który zostanie zmieniony po zgoła roku obowiązywania.

A wszystko przez kryzys gospodarczy i finansowe kłopoty niektórych państw strefy euro. Na zakończonym 29 października szczycie Rada Europejska przyjęła raport Grupy zadaniowej ds. zarządzania gospodarczego, który wstępnie opisał mechanizm zapobiegani permanentnym kryzysom. Rada Europejska wezwała pozostałe instytucje unijne do uzgodnienia konkretnych propozycji zmian TL, które to powinny zostać przyjęte w czasie węgierskiej lub polskiej prezydencji w 2011 roku i ostatecznie wejść w życie do połowy 2013 roku.
W takich okolicznościach nasuwa się pytanie o ogólną kondycje współpracy europejskiej, skoro wynegocjowany z trudem podstawowy unijny dokument, stanowiący źródło prawa pierwotnego, trzeba rewidować po tak krótkim czasie. Oczywiście czynnikiem łagodzącym krytykę jest zapaść finansowa kilku uczestników Unii Gospodarczej i Walutowej. Sytuacja jest rzeczywiście bardzo poważna i rację ma Prezydent Rady Europejskiej, Herman Van Rampuy, kiedy apeluje o solidarność i rozwagę. Klęska UGW oznaczałaby utracenie przez Unię swoistego „klejnotu w koronie” jakim jest wspólna waluta euro.

To z kolei mogłoby oznaczać bardzo poważne konsekwencję dla całego procesu integracji w prawie wszystkich jej wymiarach. Nie zmienia to jednak faktu, że jeszcze kilka tygodni temu większość europejskich polityków, na czele z szefem Komisji Europejskiej, Jose Manuelem Barroso, uważała ewentualną rewizję traktatu za „otwieranie puszki Pandory”. Teraz okazuję się, że pod presją zaistniałej sytuacji Niemcy wespół z Francją podejmują nerwową inicjatywę zmian traktatu. Czy zatem Unii nie stać na skonstruowanie aktu prawnego o bardziej uniwersalnym, a zarazem spójnym charakterze? I bodaj żaden z europejskich przywódców nie poczuwa się do odpowiedzialności za ten stan rzeczy. A to dlatego, że rozmywa się ona w obliczu przeciwstawnych interesów, które zostały opisane powyżej. Alarmujące jest to, że taki stan rzeczy jest szeroko akceptowany i zdiagnozowany jako obiektywnie istniejący porządek integracji europejskiej, który nie ulegnie w najbliższej perspektywie poważniejszym zmianom.

Kłopoty z dogłębnym zreformowaniem i ukształtowaniem Unii Europejskiej w długofalowej perspektywie trwają od dekady. Baczniejszy obserwator nie może uniknąć wrażenia, że rzeczywistość międzynarodowa permanentnie wyprzedza proces integracji europejskiej, co w przykry sposób ukazało fiasko Strategii Lizbońskiej. Jako początek kłopotów można wskazać „kompromis nicejski”, który ograniczał reformy do niezbędnych dla przyjęcia nowych członków. Kiedy targi o system liczenia głosów w Radzie Unii Europejskiej dobiegły końca i zapadła decyzja o przyjęciu na tych zasadach 12 nowych członków, zgodnie z uzgodnioną w Nicei deklaracją powrócono do projektowania reform. Zajął się tym Konwent Europejski, który kończył swoje pracę pod presją czasu, ponieważ „starzy” członkowie chcieli ustalenia propozycji reform zanim do Unii formalnie przystąpią nowe państwa. Kiedy te ostatnie zorientowały się, że Konferencja Międzyrządowa przygotowująca Traktat ustanawiający Konstytucję dla Europy ma jedynie w szybkim trybie zatwierdzić propozycje Konwentu, który jak się okazało nie był tylko luźnym forum wymiany myśli, wniosły swój przeciw. Znów rozgorzały spory o sposób liczenia głosów w RUE, o przyszły kształt Komisji, ukształtowanie Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa względem stosunków transatlantyckich, na odniesieniach w preambule kończąc. Na spory proceduralne nałożył się kryzys polityczny, który podzielił Unię na zwolenników i przeciwników amerykańskiej interwencji w Iraku. Efektem było załamanie się rozmów Konferencji Międzyrządowej pod koniec 2003 roku. Podpisany ostatecznie 29 października 2004 w Rzymie TUE nie miał od początku dobrych notowań wśród społeczeństw państw członkowskich. Zbyt wiele energii europejscy liderzy poświęcili na wymianę zdań między sobą, by zająć się przybliżaniem jego formuły i znaczenia swoim obywatelom. Ci ostatni mieli poczucie, że ktoś pragnie ponad ich głowami stworzyć europejskie super-państwo. I choć TUE w znaczeniu prawnym nie był niczym innym jak traktatem rewizyjnym, który mógł w znacznym stopniu ułatwić zrozumienie funkcjonowania Unii zwykłym obywatelom, ci potraktowali go instrumentalnie i posłużyli się nim dla pokazania swoim liderom czerwonej kartki. I to nie tylko za sposób przeprowadzania unijnych reform, ale także za błędy w polityce wewnętrznej. Wyniki przegranych referendów ratyfikacyjnych we Francji i Niderlandach były szokiem, ale nie wyciągnięto z nich dogłębnych wniosków. Może poza tym, iż należy unikać referendów ogólnonarodowych w procesie ratyfikacyjnym, o czym boleśnie przekonać się mieli irlandzcy euroentuzjaści, kiedy w czerwcu 2008 roku przegrali referendum ratyfikacyjne TL. Nastał czas wielkiej smuty, z którego jedyną ucieczką było pójście po najmniejszej linii oporu, a więc kontynuacja ratyfikacji z jednoczesnym przerabianiem TUK, aby stał się akceptowalny dla sceptycznie nastawionych społeczeństw. Turbulencje procesu ratyfikacyjnego ujawniły głęboki kryzys w łonie Unii, do którego niestety przyczyniła się również Polska.

Uzgodnienie traktatu reformującego i późniejsze jego podpisanie 13 grudnia 2007 roku było możliwe dzięki skutecznemu działaniu niemieckiej dyplomacji w czasie prezydencji tego kraju. Trzeba otwarcie przyznać, że kanclerz RFN, Angela Merkel, odniosła wtedy spory sukces, doprowadzając do przełomu. Teraz jednak ten sam polityk otwiera dyskusję o zmianach w traktacie. Na jeszcze bardziej gorzki paradoks zakrawa fakt, że proponowany przez Merkel mechanizm „kontrolowanego bankructwa” ma zabezpieczać przed naruszaniem zasad Paktu Stabilności i Wzrostu, który wcześniej był swobodnie łamany przez ten właśnie kraj. Okazuję się, że w UGiW, a co za tym idzie i w całej Unii, istnieją różne kryteria w zależności od tego, jaki kraj ma im podlegać. Czy zmiana obowiązującego od 1 grudnia 2009 roku TL ma się odbyć w imię utrwalenia takich praktyk?

Tym razem nie chodzi o to, by uporczywie bronić zapisów traktatu reformującego Unię Europejską, ale o to, by nie doznać politycznej klęski utrzymując jego zapisy. Tak właśnie przedstawia się dzisiejsza sytuacja niemieckiego rządu, który jest spiritus movens aktualnych zdarzeń. Merkel chciała ukarać Greków za ich nieodpowiedzialną politykę fiskalną i zwlekała ze zgodą na pomoc finansową. Tyle tylko, że sytuacja w międzyczasie stała się krytyczna, a niemieckie banki uświadomiły panią kanclerz, że to one w niemałym stopniu są posiadaczami greckich obligacji. Merkel chcąc nie chcąc musiała się zgodzić na gwarancje dla Greków, a jedyne co mogła uczynić, by złagodzić krytykę rodzimej opozycji i własnych obywateli, to zmniejszyć koszta przez włączenie do funduszu pomocowego Międzynarodowego Funduszu Walutowego. Tym sposobem znacząco ucierpiał prestiż euro. Z puli 110 mld euro przeznaczonych na gwarancje dla Grecji, 30 mld pochodziło z MFW, co w praktyce oznacza, że walutę europejską, na której opiera się przecież gospodarczy prestiż Europy ratowały m.in. Chiny.

Wydawało się, że pomoc udzielona Grecji wiosną tego roku w kontekście powolnego wychodzenia z recesji największych unijnych gospodarek, ustabilizuje sytuację w dłuższej perspektywie. Niestety. Załamanie się finansów publicznych grozi teraz Irlandii, a w dalszej kolejności Portugalii, Hiszpanii, a nawet Włochom. Kraje te zbyt lekceważąco podchodziły do deficytów budżetowych podpierając się prestiżem strefy euro, co zapewniło im tanie kredyty u wierzycieli. Teraz „żelazna” kanclerz, jak niektórzy nad Sprewą zwykli nazywać Merkel, straszy maruderów cięciem funduszy albo utratą głosów w RUE, za permanentne łamanie kryteriów konwergencji. W międzyczasie postanowiono w przeciągu 3 lat zebrać fundusz stabilizujący w wysokości 440 mld euro, który byłby zabezpieczeniem dla zagrożonych krajów. Jest to jednak posunięcie, które mimo swojego rozmachu nie gwarantuje powodzenia. Nie zmusza ono zagrożonych krajów do głębokich oszczędności i radykalnych reform, ponieważ w krytycznej sytuacji mogłyby liczyć na unijny fundusz. Jest to komfortowa sytuacja dla rządów tych państw, które nie musiałyby, przynajmniej jeszcze przez jakiś czas, tłumaczyć się przed społeczeństwem z potrzeby zaciskania pasa. Grę, jaką w tych okolicznościach prowadzi kanclerz Merkel, należy w kategoriach Realpolitik ocenić bardzo wysoko. Próbuje odejść od pomysłu samego funduszu stabilizacyjnego, którego ustanowienie grozi skargą w niemieckim Trybunale Konstytucyjnym, komplementując go mechanizmem „kontrolowanego bankructwa”. I to właśnie jest główny postulat Niemiec i Francji, który miałby znaleźć wyraz w znowelizowanych zapisach TL.

Składa się on aktualnie niejako z dwóch części Traktatu o Unii Europejskiej i Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej i to właśnie w tym ostatnim musiałyby się znaleźć nowe regulacje. Dla zainteresowanych państw oznacza to w skrajnym przypadku ogłoszenie bankructwa i oddanie części kontroli nad swoim długiem w ręce pozostałych państw członkowskich. Przywracałoby to z jednej strony ryzyko giełdowe dla inwestorów i spekulantów, ale z drugiej oznaczało trudno akceptowalne społecznie restrykcje budżetowe w państwach-bankrutach z zaniechaniem inwestycji i wzrostem bezrobocia włącznie. No i dochodzimy do puenty. Choć proponowane rozwiązania kryzysowe dotyczą jedynie uczestników strefy euro, Berlin chce je uwspólnotowić, ponieważ rewizja traktatu wymaga jedynie ratyfikacji przez Bundestag.

Aby urzeczywistnić swój koncept, Merkel może się nawet zgodzić na odstąpienie od postulatu kar, który i tak najprawdopodobniej wykorzystała jedynie jako narzędzie negocjacyjne. Wyjdzie więc z twarzą przed własnymi wyborcami, którym udowodni, że nie ponoszą największej odpowiedzialności za cudze błędy. Uniknie sporu z Trybunałem Konstytucyjnym i jeszcze przy okazji spacyfikuje przewodniczącego KE, który pierwszy raz odważył się jej przeciwstawić. Liczył, że przy niechętnej postawie większości państw wobec zmiany TL, uda mu się, prezentując inne rozwiązania (przedkładanie w Brukseli preliminarzy budżetowych przez państwa członkowskie), wzmocnić osłabioną pozycję Komisji. Wszystko wskazuje na to, że nic nie będzie z tego planu, ponieważ z różnych powodów poszczególne kraje zaczęły popierać Merkel. Brytyjczycy widzą w tym szansę załatwienia własnych postulatów dotyczących ich składki i obniżenia budżetu Unii. Polska i inne kraje regionu w zamian za poparcie mają nadzieję na odciągnięcie Berlina od idei tzw. dwóch prędkości. A laboratorium tej całej gry dyplomatycznej będzie Traktat Lizboński, który miał reformować i usprawniać Unię. Jeszcze nie zrealizowano wszystkich reform jakie przewidywał, choćby na polu Europejskiej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa, a już może zmienić nazwę, np. na Traktat Warszawski.