Piotr Chmielewski: Suwerenność państwa we wspólnotowym porządku prawnym
Tekst zawiera próbę odpowiedzi na pytanie o suwerenność państw członkowskich, w ponadnarodowej strukturze sui generis, jaką jest Wspólnota Europejska. Zagadnienie to zasługuje na szczegółowe omówienie, ponieważ to właśnie suwerenność jest atrybutem, którego wyzbycie się przez państwa oznaczałoby faktyczne uznanie przez nie przekształcenia WE w strukturę państwową.
- Pomimo postępującej integracji, suwerenność pozostaje jednak wyłącznym atrybutem państw i stanowi o istocie państwowości, którą Wspólnoty i Unia Europejska nie dysponują.
- Suwerenność jest pojęciem jakościowym, nie zaś ilościowym, a zatem nie sprowadza się do sumy kompetencji, których przekazanie oznaczałoby ograniczenie suwerenności.
- Powierzanie kompetencji organizacji międzynarodowej (w tym przekazywanie niektórych własnych i wyposażanie jej w kompetencje, którymi państwo wcześniej nie dysponowało), dokonuje się zgodnie z wymogami konstytucyjnymi każdego z państw i tym samym może być uznane za formę realizowania suwerenności w nowych warunkach relacji międzynarodowych, charakteryzujących się daleko idącym stopniem współzależności ich aktorów.
1.1. Definicja suwerenności
Kontrowersje dotyczące suwerenności wynikają nie tylko z różnego rozumienia jej w kolejnych epokach historycznych[1], ale także z niejednolitego definiowania tego pojęcia w naukach prawnych, ekonomicznych i politycznych[2]. Definicja suwerenności została sformułowana przez prof. Ludwika Ehrlicha, który stwierdził, że „suwerenność oznacza samowładność, czyli prawną niezależność od jakichkolwiek czynników zewnętrznych i całowładność, czyli kompetencję normowania wszystkich stosunków wewnątrz państwa"[3].
Również dziś zwraca się uwagę, na aspekt zewnętrzny (suwerenność państwa) i wewnętrzny suwerenności (narodowa). Jednak dynamiczny rozwój prawa międzynarodowego oraz nasilenie współpracy międzypaństwowej i wytworzenie sieci współzależności miedzy nimi (w tym powstanie organizacji międzynarodowych, wraz z najbardziej zaawansowaną formą współpracy – Wspólnota Europejską) nie pozostał bez wpływu na współczesne pojmowanie suwerenności[4].
Fundamenty teorii pozostają niezmienne. Istnieje szeroki konsensus, określający suwerenność jako jedną z podstawowych – obok terytorium i ludności – cech podmiotowości państwa[5]. Suwerenność nie istnieje bez państwa i wyróżnia je wśród innych podmiotów prawa międzynarodowego[6]. Z kolei do funkcjonowania państwa, a tym samym jego ochrony przez prawo międzynarodowe, niezbędne jest jego uznanie przez inne podmioty tego prawa[7]. Państwo posiada wyłączną (monopolistyczną), pełną (o nieograniczonym z góry zakresie) i samodzielną (niewymagającą uwzględniania poleceń innych podmiotów) kompetencję do sprawowania władzy, którą egzekwuje dysponując legalnym aparatem przymusu[8]. Podstawowym zadaniem państwa jest zapewnienie ładu, bezpieczeństwa, rządów prawa i dobrobytu określonej grupie ludności na danym terytorium. Do czynników warunkujących sprawne realizowanie funkcji państwa zalicza się jego demokratyczną legitymizację oraz akceptację społeczną[9].
Suwerenność w aspekcie wewnętrznym (suwerenność narodowa) to relacja pomiędzy narodem a władzą państwową, której podstawą jest uznawane powszechnie prawo ludu do stanowienia o sobie. W ustroju demokratycznym naród (w rozumieniu politycznym, a niekoniecznie etnicznym), nie tylko kontroluje władzę, ale również legitymizuje ją oraz tworzy samo państwo. W tym rozumieniu suwerenność narodowa to zależność organów państwa od narodu oraz pojęcie legitymizujące najwyższą – bo pochodzącą od narodu – władzę w państwie[10].
Z kolei suwerenność w aspekcie zewnętrznym (suwerenność państwowa) dotyczy międzynarodowoprawnego statusu państwa oraz jego relacji z innymi podmiotami międzynarodowymi, jak również relacji między państwem a prawem międzynarodowym – prawem w którego ramach rozgrywają się stosunki międzynarodowe. Suwerenność państwa oznacza, że jest ono prawnie niezależne od innych podmiotów, a niezależność ta chroniona jest przez prawo międzynarodowe, które traktuje państwa – niezależnie od ich zasobów – jako równe pod względem suwerenności[11].
1.2. Współczesne interpretacje suwerenności
Współcześnie uważa się, że o istocie suwerenności nie decyduje „całowładność”, rozumiana jako zakres kompetencji państwa, ani tym bardziej rdzeń tych kompetencji[12]. Suwerenność uważa się za cechę jakościową a nie ilościową, tym samym legalne ograniczenia kompetencji nie powinny być postrzegane jako jej ograniczenie[13]. Działając w warunkach coraz silniejszych współzależności międzynarodowych, państwa mogą przekazać część kompetencji instytucjom ponadnarodowym w nadziei, że uczestnictwo w strukturze integracyjnej pozwoli im wywrzeć wpływ na formułę i treść współpracy oraz umożliwi skuteczniejsze kształtowanie otoczenia międzynarodowego, co z kolei wpłynie na lepsze realizowanie funkcji państwa.
W tym kontekście dokonuje się rozróżnienia na niezależną od aktualnych zobowiązań państwa zdolność do wykonywania danej kompetencji, która to zdolność stanowi istotę suwerenności państwa i możliwość wykonywania tej kompetencji, która – bez uszczerbku dla suwerenności – może być ograniczona z woli samego państwa, poprzez jego nieprzymuszoną decyzję o przyjęciu zobowiązań międzynarodowych (np. przystąpienie do organizacji międzynarodowej)[14]. Czym innym jest bowiem ograniczenie zdolności będące rezultatem podległości wobec innego państwa, która wynikać może ze złamania przez to państwo normy prawa międzynarodowego (mówiącej o równości państw pod względem suwerenności), a czym innym ograniczenie możliwości realizacji kompetencji, poprzez uczestnictwo w organizacji międzynarodowej i przyjmowanie zobowiązań, co jest dobrowolne i przez to zgodne z prawem międzynarodowym[15].
W związku z zagadnieniem dobrowolnej rezygnacji z wykonywania niektórych kompetencji, przypomina się też rozróżnienie pomiędzy zakresem władzy państwa a jego siłą[16]. Zakres to właśnie suma kompetencji państwa, zbiór celów i funkcji, realizację których stawiają przed sobą rządy, natomiast siła (zwana też potencjałem) oznacza efektywność państwa w planowaniu oraz egzekwowaniu polityk i prawa mających służyć realizacji tych celów[17]. Możliwe jest więc ograniczenie zakresu kompetencji państwa, co przy jednoczesnym wzmocnieniu jego potencjału instytucjonalnego w pozostałych dziedzinach, spowoduje uznanie go za państwo silne[18].
{mospagebreak}
1.3. Suwerenność a prawo międzynarodowe
Współczesnej interpretacji poddaje się dziś także drugi z fundamentów klasycznej definicji, czyli „samowładność” – dawniej definiowana jako całkowita niezależność od wszelkich czynników zewnętrznych. Obecnie, w związku z rozwojem prawa międzynarodowego, trudno wskazać podmioty niezależne od wszelkich wpływów. Podległość normom prawa międzynarodowego nie naraża na szwank suwerenności państwowej, na podobnej zasadzie jak i normy prawa krajowego nie mogą być uznane za godzące w suwerenność narodową (pomimo, że one również kształtują przecież prawa i obowiązki obywateli, a także swobodę podejmowania decyzji przez instytucje krajowe)[19].
Przeciwnie, prawo międzynarodowe jako wytwór samych państw uważane jest za element chroniący państwo, w tym jego suwerenność. Nic w tym względzie nie zmienia proces ograniczenia przez nie kompetencji państwa, ponieważ jest ono zwykle efektem dobrowolnie zaciąganych zobowiązań[20], które – jak np. akty klasycznych organizacji międzynarodowych – nie wiążą, tak długo, jak długo nie wykona ono czynności prawnych, które to związanie zapewnią (wymóg ratyfikacji). Swobodę w wykonywaniu kompetencji ograniczają przecież również powszechnie przyjęte normy, takie jak zakaz użycia siły czy obowiązek przestrzegania niektórych norm prawa humanitarnego (normy ius cogens). Nie twierdzi się jednak, że czyni to państwa mniej suwerennymi.
Co ciekawe, jak pokazuje praktyka, prawo międzynarodowe może również przyczyniać się do uzyskiwania przez państwo kompetencji, których nie posiadało ono przed rozpoczęciem współpracy. Przykładem mogą być kompetencje państw – działających w ramach struktur WE – do opracowywania legislacji obowiązującej na całym obszarze Unii Europejskiej.
Zmiany w wykonywaniu przez państwo kompetencji są więc uzasadnione, z jednej strony wykształceniem pewnych wspólnych wartości usankcjonowanych przez prawo międzynarodowe, a z drugiej problemami transnarodowymi, które zmuszają do ściślejszej współpracy[21]. Należy więc stwierdzić, że wspomniana w klasycznej definicji „niezależność” państwa jest dziś w sposób legalny i bez uszczerbku dla suwerenności zastępowana współzależnościami kształtowanymi poprzez współpracę z innymi podmiotami prawa międzynarodowego. Tak długo jak dzieje się to w granicach prawa, nie wydaje się słuszne mówienie o ograniczaniu suwerenności.
Dodatkowo zwraca się uwagę, iż suwerenności nie można postrzegać wyłącznie w aspekcie negatywnym, jako „niezależność od wszelkich czynników zewnętrznych”, ponieważ suwerenne państwo ma również pozytywną zdolność do działania na arenie międzynarodowej, realizowania kompetencji, nabywania obowiązków i praw[22].
1.4. Suwerenność państw we Wspólnocie Europejskiej
W tym kontekście powraca pytanie o suwerenność państw członkowskich w strukturach integracyjnych, wśród których przykład Wspólnoty Europejskiej, jako najbardziej zaawansowanej, jest szczególnie interesujący. Pytanie to jest uzasadnione, gdyż konstrukcja wspólnotowa charakteryzuje się oryginalnością na tle dotychczas wykształconych organizacji międzynarodowych, w tym sensie, że instytucje ponadnarodowe wraz z organami państw członkowskich, uzyskują prawo do sprawowania władzy publicznej na ich terytoriach[23]. Taka sytuacja stanowi wyzwanie dla tradycyjnego pojmowania roli państwa i jego suwerenności.
Zaawansowana integracja oznacza bowiem z jednej strony ograniczenie swobody w wykonywaniu niektórych kompetencji, z drugiej natomiast – dzięki wspólnemu działaniu – daje nadzieję na większą skuteczność w zagwarantowaniu interesów i korzyści, które stanowić mają przeciwwagę dla tych ograniczeń[24]. Jest więc świadomą polityczną reakcją na zjawiska i procesy, które nie w pełni zależą od samych państw.
Samo przekazanie kompetencji organizacji międzynarodowej, nie wydaje się jednak podstawą do uznania argumentu o ograniczanej suwerenności państw zaangażowanych we współpracę. Organizacje międzynarodowe mają z definicji charakter funkcjonalny – nakierowany na osiągnięcie określonych celów – suwerenność natomiast jest nierozłącznie związana z wymogiem posiadania terytorium[25]. Suwerenność uważana jest za pierwotne źródło władzy państwowej, natomiast władza organizacji ma charakter pochodny (nadany przez państwa), więc samo dysponowanie pewnym katalogiem kompetencji, nie prowadzi do uzyskania przez nie suwerenności[26].
Takie podejście znajduje swoje potwierdzenie również w przypadku Wspólnoty Europejskiej. W orzecznictwie TS nie znajdziemy uznania suwerenności Wspólnoty ani tym bardziej Unii Europejskiej. Przeciwnie, przy okazji zawierania umów których stroną były Wspólnoty, Trybunał podkreślał wielokrotnie, że to państwa pozostają suwerennymi podmiotami. Potwierdza to wcześniejszą tezę, iż suwerenność należy pojmować, nie tyle w kategoriach ilościowych - jako sumę kompetencji państwa – ale jakościowo – jako niezbywalny atrybut państwa i podstawowe źródło jego kompetencji. Wydaje się, że w globalizującym się świecie nie sposób też utożsamiać suwerenności z faktyczną niezależnością od wszelkich wpływów, jako że praktycznie każde państwo takim wpływom podlega[27].
Zakres kompetencji państwa będzie więc prawdopodobnie zmienny, ale tak długo jak będzie ono posiadało „kompetencję do określania swoich kompetencji”[28] pozostanie bytem suwerennym.
Zarówno w doktrynie, jak i w systemach prawnych państw europejskich odnaleźć też można koncepcję „wspólnej suwerenności”. Zakłada ona, że państwa członkowskie WE, nie tyle przekazują jej kompetencje co wspólnie wykonują je w ramach organizacji. Zadaniem instytucji WE jest jedynie zarządzanie „elementami suwerenności”, bądź „prawami suwerennymi”. Koncepcja ta oznaczałaby, iż Wspólnota Europejska jest jedynie mechanizmem ułatwiającym państwom zawieranie porozumień międzynarodowych, za które całą odpowiedzialność spada na państwa członkowskie.
Jej krytyka wynika z faktu, że w rzeczywistości Wspólnota posiada osobowość prawną, zdolność traktatową, a tym samym i zdolność do ponoszenia odpowiedzialności. Dysponuje też innymi aspektami samodzielności, które nie pozwalają uznać jej jedynie za „wehikuł zagregowanej woli państw”[29]. Przeciwko koncepcji „wspólnej suwerenności” świadczy też coraz powszechniej, stosowany system głosowania większością kwalifikowaną. Taka formuła dopuszcza możliwość przegłosowania danego państwa, którego interesy (będące wyrazem korzystania z suwerenności) w konkretnym przypadku nie zostają uwzględnione[30]. Wskazuje to, że rzeczywistość wspólnotowa jest bardziej złożona niż chciałaby tego wspomniana koncepcja.
{mospagebreak}
1.5. Suwerenność państw w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich
Ciekawie w tym kontekście prezentuje się orzecznictwo TS, który niejednokrotnie na przestrzeni kilkudziesięciu lat wypowiadał się o konsekwencjach utworzenia Wspólnoty Europejskiej (wcześniej EWG) dla państw członkowskich. I tak, już w 1963 r., w słynnym wyroku Van Gend en Loos, Trybunał stwierdził m.in., że państwa „ograniczyły swoje prawa suwerenne”, z czego wynika zdolność Wspólnoty do tworzenia porządku prawnego.
Rok później, w orzeczeniu Costa v. E.N.E.L., wypowiadając się na temat kompetencji Wspólnot, stwierdził wręcz, że wynikają one z ograniczenia „suwerenności” i „praw suwerennych” państw członkowskich, które dokonało się po utworzeniu przez nie Wspólnoty. Tezy o ograniczeniu przez państwa ich „praw suwerennych” na mocy traktatów, odnajdujemy również w wyroku w sprawie Komisja WE przeciwko Republice Włoskiej z 1972 r. i opinii w sprawie zawarcia porozumienia o Europejskim Obszarze Gospodarczym 1991 r.
Sam termin „prawa suwerenne” nie zostaje w orzecznictwie sprecyzowany i jest źródłem kontrowersji i niejasności. W doktrynie przeważa pogląd, że Trybunał użył tego określenia błędnie, mając na myśli kompetencje państw ograniczane w wyniku rozwoju prawa międzynarodowego – w tym przypadku porządku prawnego wykształconego w ramach Wspólnot Europejskich[31]. Formuła „praw suwerennych” dotyczy bowiem szczególnego rodzaju praw, które posiadają państwa poza swoim terytorium i przed utworzeniem WE, wiązana była przede wszystkim z prawem morza[32].
Z kolei „ograniczenie suwerenności”, na które zwraca się uwagę w jednym z orzeczeń, należałoby odczytywać zgodnie ze wcześniejszymi wyrokami trybunałów międzynarodowych, szczególnie wyroku Stałego Trybunału Sprawiedliwości Międzynarodowej z 1923 roku w sprawie parowca Wimbledon, jak również późniejszym np. wyrok Międzynarodowego Trybunału Sprawiedliwości z 1986 roku, w sprawie działalności militarnej i paramilitarnej stanów Zjednoczonych w i przeciwko Nikaragui. Orzecznictwo to precyzuje, że przez „ograniczenie suwerenności” należy rozumieć dobrowolną decyzję państwa o związaniu się umową międzynarodową, której rezultatem jest rezygnacja z wykonywania danej kompetencji, bądź wykonywanie jej w inny sposób[33]. W tym kontekście jest to termin tożsamy ze przywołanym wcześniej pojęciem przekazania kompetencji, zgodnie z którym to suwerenność jest źródłem ograniczenia a nie jego ofiarą.
Podsumowując należy stwierdzić, że zachodzące procesy globalizacyjne a także proces integracji europejskiej będący w pewnej mierze odpowiedzią na nie, zmusza do definiowania suwerenności „w sposób otwarty na uwzględnienie narastających współzależności"[34]. Współzależności te nie prowadzą do zaniku suwerenności, lecz czynią wykonywanie władzy państwowej na obszarze państw członkowskich bardziej złożonym, wpływając przez to na suwerenność narodową[35].
-------------------------------------------------------------------------------
[1] K. Grzybowski, Historia doktryn politycznych i prawnych, Warszawa 1968.
[2] J. Kranz, Suwerenność w dobie przemian (w:) Suwerenność i ponadnarodowość a integracja europejska, Warszawa 2006, s. 15.
[3] L.Ehrlich, Prawo narodów, Kraków 1947, s. 104
[4] S. Sowiński, Suwerenność, ale jaka? Spór o suwerenność Rzeczypospolitej w polskiej euro debacie (w:) Kwartalnik Studia Europejskie, Warszawa 2004, s. 25.
[5] Zob. S. Sowiński (przyp. 4), s. 23.
[6] Zob. J. Kranz (przyp. 2), s. 16.
[7] Tamże.
[8] Tamże, s. 19.
[9] Tamże, s. 16.
[10] J. Kranz, Unia Europejska - zrozumienie konieczności i konieczność zrozumienia (w:) Sprawy międzynarodowe, Warszawa 2006, s. 38.
[11] Tamże.
[12] Zob. J. Kranz (przyp. 2), s. 54.
[13] Tamże.
[14] Tamże, s. 30.
[15] Zob. L. Ehrlich (przyp. 5), s. 26.
[16] F. Fukuyama, Budowanie państwa. Władza i ład międzynarodowy w XXI wieku , Poznań 2005.
[17] Tamże, s. 22.
[18] F. Fukuyama podaje tu przykład Stanów Zjednoczonych.
[19] Zob. J. Kranz (przyp. 10), s. 40.
[20] Wyjątkiem mogą być wiążące prawnie sankcje uchwalane np. przez Radę Bezpieczeństwa ONZ. Zob. J. Kranz (przyp. 2), s. 32.
[21] Zob. J. Kranz (przyp. 10), s. 43.
[22] Tamże, s. 25.
[23] Zob. J. Kranz (przyp. 10), s. 28.
[24] Tamże.
[25] C. Mik, Powierzenie Unii Europejskiej władzy przez państwa członkowskie i jego podstawowe konsekwencje prawne (w:) Suwerenność i ponadnarodowość a integracja europejska, (red. J. Kranz), Warszawa 2006, s. 92.
[26] Tamże.
[27] Zob. J. Kranz (przyp. 2), s. 29.
[28] Określana też jako „megakompetencja” albo „metakompetencja”.
[29] Zob. C. Mik (przyp. 26), s. 93.
[30] Tamże.
[31] Zob. J. Kranz (przyp. 2), s. 48.
[32] C. Mik podaje przykład Konwencji genewskiej o szelfie kontynentalnym z 1958, Zob. C. Mik (przyp. 26), s. 93.
[33] Tamże.
[34] A. Wasilkowski, Uczestnictwo w strukturach europejskich a suwerenność państwowa Państwo i Prawo, 1996, nr 45, s. 18.
[35] J. Kranz, Wspólnoty i Unia: ponadnarodowość, federalizm, subsydiarność i suwerenność (w:) Drogi do Europy, (red. J. Kranz, J. Reiter), Warszawa 1998, s. 27.
Wolność w szwedzkim modelu państwa opiekuńczego
