Wywiad z Adamem Bilińskim, afrykanistą

• afryka
• demokratyzacja
• _afryka24

Bartosz Kurzyca: Pozwól, że na wstępie zapytam Cię, jak istotna jest według Ciebie rola społeczności międzynarodowej w demokratyzacji Afryki?

Adam Biliński: Sam termin społeczność czy wspólnota międzynarodowa – od international community - jest bardzo ogólny, zwykle stosuje się go na określenie państw oraz organizacji międzynarodowych: międzyrządowych, jak ONZ, i pozarządowych, jak choćby Human Rights Watch. Co do roli, są różne teorie. Zagadnienia wpływu społeczności międzynarodowej zaczęły być szerzej analizowane od lat osiemdziesiątych, począwszy od demokratyzacji Ameryki Łacińskiej. Kilka krajów, głównie Stany Zjednoczone, odegrało dużą rolę w tzw. działaniach prodemokratycznych. W Afryce natomiast ten proces był bardzo widoczny, jako że państwa afrykańskie są bardzo podatne na naciski zewnętrzne, związane szczególnie z przyznawaniem pomocy gospodarczej. Kraje te są w dużym stopniu uzależnione od tej pomocy.

Właśnie, wiele badaczy demokracji, choćby Adam Przeworski z Uniwersytetu w Nowym Jorku, zwraca uwagę na coraz bardziej istotną korelację między gospodarczym dobrobytem a stabilnością demokracji.

Na pewno jest zależność między poziomem rozwoju gospodarczego a obecnością demokracji. Natomiast nie ma już tak jednoznacznej korelacji między owym rozwojem a tym, czy w danym kraju dojdzie do demokratyzacji. Na to wpływa oczywiście wiele innych czynników, przede wszystkim umiejętność społeczeństwa do zaadaptowania się do nowego ustroju i woli elit, żeby wprowadzić instytucje demokratyczne. Z historii wiemy, że demokracja została ustanowiona skutecznie w 1950 roku w Indiach, kiedy to odbyły się tam pierwsze powszechne wybory. Ówczesne wskaźniki rozwoju ekonomicznego tego kraju były na poziomie wielu państw afrykańskich, a 75 proc. ludności stanowili analfabeci. Jednak demokracja przetrwała tam przede wszystkim dlatego, że Brytyjczycy już trzydzieści lat przed oddaniem swej kolonii pełni władzy, stworzyli w niej szereg instytucji autonomicznych. Istniał cenzus majątkowy i tylko wyższe warstwy społeczeństwa mogły brać udział w wyborach. Przez ten okres elity zdołały poznać reguły demokracji i przekonać się, że jest to ustrój, który najlepiej służy rozwiązywaniu problemów społecznych. Dzięki temu demokracja utrzymała się już w Indiach niepodległych.

Jak ówczesne mocarstwa przygotowywały do demokracji swe afrykańskie kolonie?

Otóż czas wewnętrznej autonomii przyznawanej przez kolonizatorów wynosił najwięcej dziesięć lat, jak to miało miejsce w przypadku polityki Brytyjczyków wobec Nigerii. Trzy razy krócej niż w Indiach! We Francuskiej Afryce Zachodniej trwało to najwięcej dwa lata – pierwsze wybory odbyły się w 1956 roku, po przyjęciu ustawy ramowej – loi cadre; w 1958 roku Francja właściwie utraciła kontrolę nad przemianami ustrojowymi. W wielu krajach już w 1958–59 roku, czyli przed oficjalnym przyznaniem niepodległości, nowo ustanowione instytucje zostały obalone. Można więc słusznie przypuszczać, że gdyby okres autonomii w krajach afrykańskich był dłuższy, wówczas demokracja miałaby dużo większe szanse utrzymania się. Mówimy tu o okresie co najmniej dwudziestu lat funkcjonowania instytucji autonomicznych, działających pod osłoną administracji kolonialnej. Miało to miejsce w takich krajach jak Indie, Cejlon, Jamajka, Trynidad i Tobago, gdzie, pomijając inne aspekty, demokracja utrzymała się.

Doszliśmy do lat sześćdziesiątych. Kraje Północy na dobre pochłonęła rywalizacja zimnowojenna. To nie sprzyjało wspieraniu demokracji w Afryce.

Zachód rezygnował z żądań wprowadzania demokracji w krajach afrykańskich, ponieważ dyktator, któremu kazano by zliberalizować system polityczny w swoim kraju, zacząłby korzystać ze wsparcia Bloku Wschodniego.

To właśnie wtedy skonstruowano popularną maksymę, która cały czas istnieje w dyskursie politycznym: „Owszem, to sukinsyn, ale to nasz sukinsyn”.

Tak, odnosiło się to nie tylko do dyktatur afrykańskich. Tymczasem w latach osiemdziesiątych coś zaczęło się zmieniać, w Afryce rozpoczął się kryzys ekonomiczny. Głównym źródłem kryzysu była niewydolność afrykańskich systemów autorytarnych, które badacze zachodni określają terminem „neopatrymonializmów”. Neopatrymonializm stanowi połączenie dwóch czynników. Pierwszym jest patrymonialna struktura władzy, polegająca na tym, że władca uważa państwo za swoją własność. Opiera swe rządzenie na utrzymywaniu klientów, którym w zamian za lojalność daje korzyści majątkowe. Drugim jest oparcie władzy na nowoczesnej biurokracji na wzór zachodni. Ze względu na niekorzystną alokację zasobów, system ten okazał się bardzo nieefektywny ekonomicznie i doprowadził do kryzysu gospodarczego, który stał się przyczyną protestów środowisk miejskich w wielu krajach. W czasie tych protestów, które wybuchły już po upadku Bloku Wschodniego, oprócz postulatów ekonomicznych pojawiły się żądania zmiany systemu politycznego. Ludność doszła do wniosku, że jest to jedyny sposób, by poprawić sytuację gospodarczą. Duży wpływ na to miała właśnie społeczność międzynarodowa: zimna wojna dobiegła końca, państwa zachodnie nie musiały już utrzymywać dyktatur takich jak Mobutu Sese Seko w Zairze. Zaczęto zatem uzależniać pomoc ekonomiczną z jednej strony od realizacji reform ekonomicznych, z drugiej właśnie od liberalizacji systemów politycznych.

Jeśli poddać weryfikacji naciski społeczności międzynarodowej na dyktatury afrykańskie po rozpadzie ZSRR, czy możemy uznać je za efektywne?

Na początku uświadommy sobie skalę przemian w Afryce. Obecnie poszczególne państwa afrykańskie możemy pod względem demokratyzacji podzielić na trzy kategorie. Pierwszą są demokracje, przy czym pomijamy tutaj stopień rozwoju społeczeństwa obywatelskiego – minimalnym kryterium są wolne, uczciwe wybory i realna szansa zmiany władzy podczas tych wyborów. Druga grupa, która powstała na początku lat dziewięćdziesiątych to zliberalizowane autorytaryzmy: przywódcy, chcąc utrzymać źródła pomocy zewnętrznej pozornie wprowadzają instytucje demokratyczne. W ten sposób mają zamiar uspokoić zarówno kraje zachodnie, jak i miejscową opozycję. Możemy tu wymienić etiopski reżim Melesa Zenawiego, który utrzymuje bardzo dobre stosunki z brytyjskim rządem Tony’ego Blaira. Zenawi ponadto jest powszechnie uznawany przez państwa zachodnie jako przywódca, który umożliwił Etiopii w miarę wymierny postęp gospodarczy. Należy też wspomnieć o Jerrym Rawlingsie, który rządził Ghaną od 1979 do 2000 roku. Rawlings dopuścił do wielopartyjnych wyborów w 1992 roku. Nie były one uznane za demokratyczne, jednak zadowoliły większość donatorów pomocy ekonomicznej. Dobrym przykładem jest też przywódca Ugandy Yoveri Museveni, chwalony za realizację reform narzuconych przez Międzynarodowy Fundusz Walutowy. Ostatnią kategorią państw afrykańskich są autorytaryzmy, które zmieniły się bardzo powierzchownie, jak choćby Kamerun, Wybrzeże Kości Słoniowej, Erytrea czy Togo. Reformy są tu bardzo pozorne, a opozycja brutalnie prześladowana. Te kraje poddawane są intensywnym naciskom zewnętrznym.

Jak pomoc ekonomiczna jest różnicowana wobec tych trzech grup państw?

Otóż okazuje się, że większość państw zachodnich na równi wspomaga państwa ewidentnie demokratyczne i owe zliberalizowane autorytaryzmy, w mniejszym stopniu udzielając pomocy autokracjom.

A jak owe zróżnicowanie pomocy i uwarunkowanie jej od stopnia demokratyzacji wygląda od strony samych donatorów?

Decyzje o przyznaniu lub wycofaniu pomocy państwa rozwinięte najczęściej podejmują wspólnie, biorąc pod uwagę właśnie uwarunkowania polityczne. Poszczególne kraje podejmują takie decyzje również samodzielnie, niekoniecznie zwracając uwagę na poziom demokracji w docelowym państwie. Francja generalnie nie prowadzi polityki wspierania demokracji. Kraj ten uważa swe byłe kolonie za własną strefę wpływów i nie chce tracić dobrych stosunków z przywódcami krajów autorytarnych.

Realpolitik?

Realpolitik rządzi, gdy mamy do czynienia z realnymi interesami ekonomicznymi lub politycznymi. Uprawiana jest w stosunku do krajów, które posiadają dla państw rozwiniętych duże znaczenie ekonomiczne lub strategiczne. Po zakończeniu zimnej wojny większość państw afrykańskich przestała być tak postrzegana.

Taki pogląd został poddany weryfikacji po 11. września i wprowadzeniu amerykańskiej retoryki związanej z wojną z terroryzmem i nakreśleniem „osi zła”.

Warto podkreślić, że George Bush od 2001 roku trzykrotnie zwiększył pomoc gospodarczą dla krajów afrykańskich. Jako jedną z przyczyn tego faktu wymienia się właśnie wojnę z terroryzmem. Przy tym śmiem twierdzić, że państwa Czarnej Afryki nie mają związków z międzynarodowymi terrorystami, nie są schronieniem dla Al-Qaidy. Wyjątkiem jest rządzony przez Arabów Sudan. Natomiast już wcześniej realpolitik cechowała politykę USA wobec dość brutalnego reżimu autorytarnego w Erytrei, jak i Dżibuti. Te kraje, położone w Rogu Afryki – niedaleko Bliskiego Wschodu, mają znaczenie strategiczne: w Dżibuti zarówno Amerykanie jak i Francuzi umiejscowili swe bazy wojskowe. Obydwa kraje są poddawane stosunkowo mniejszym naciskom na demokratyzację. Erytrea otrzymuję znaczną pomoc, choć Amerykanie pod presją organizacji broniących praw człowieka w 2002 roku obiecali ją odciąć. W praktyce jednak jest ona nadal udzielana.

Czy można określić kiedy zagrożenie odcięcia pomocy jest istotne dla przekonania autokratów do demokracji?

Uznaje się, że decyzje o odebraniu pomocy są skuteczne w odniesieniu do chwiejących się reżimów, gdy towarzyszą temu protesty wewnętrzne, powstają ruchy demokratyczne, przewrót wisi na włosku. Jeśli zaś reżim jest już w kraju mocno osadzony, takie decyzje mają nań niewielki wpływ.

Według teorii „autorytarnej transformacji” Samuela Huntingtona wspomaganie rozwoju gospodarczego państw autorytarnych przygotowuje je do demokratyzacji. Przywódcy państw zachodnich odnoszą się do tego sceptycznie.

Inne teorie mówią, że przyznawanie pomocy ekonomicznej państwom, które już przeprowadziły udaną demokratyzację jest bardziej pożądane. Służy to umocnieniu instytucji demokratycznych, zwiększeniu zadowolenia społeczeństwa, które jest przez to mniej skłonne do poparcia powrotu do autorytaryzmu, wzmocnieniu sądownictwa, wolnej prasy, społeczeństwa obywatelskiego. Właśnie w krajach demokratycznych Afryki pomoc realnie przyczynia się do zwiększenia dobrobytu, ponieważ w krajach autorytarnych jest marnowana. Takie mechanizmy jak kontrola rządzących, demokratyczne wybory, umożliwiają efektywne pożytkowanie pomocy, gdyż władza odpowiada za swe poczynania przed społeczeństwem. Wskazuje się, że pomoc jest użyteczna tam, gdzie jest efektywnie wydatkowana. Część krajów nie przestrzega tej filozofii – szczególnie Francja, która duże kwoty pomocy przeznacza dla krajów autorytarnych, gdzie jest ona marnotrawiona.

Jaki zatem wpływ na demokratyzację Afryki miała polityka Międzynarodowego Funduszu Walutowego i Banku Światowego, a w szczególności okryte złą sławą Programy Przystosowania Strukturalnego (Structural Adjustment Programs)?

Wpływ był niemały. SAP-y zaczęły się już na początku lat osiemdziesiątych, od tzw. raportu Berga „Przyspieszony rozwój w Afryce subsaharyjskiej”. Państwa afrykańskie pogrążone były wówczas w kryzysie ekonomicznym i na gwałt potrzebowały środków. BŚ zgodził się udzielić pomocy pod warunkiem zreformowania miejscowych gospodarek. Na wstępie trzeba powiedzieć, że ani BŚ, ani MFW nigdy nie wspomniały, że uzależniają przyznawanie pożyczek z własnych środków od rozwoju demokracji czy przestrzegania praw człowieka. Obie organizacje interesuje – przynajmniej teoretycznie – dobre rządzenie, good governance, czyli tak efektywna działalność biurokracji państwowej, żeby te środki były dobrze wydatkowane. Pomijając to, w jaki sposób te programy przyczyniły się do zmiany ekonomicznego położenia Afrykanów, skupmy się na ich wpływie na demokratyzację. Programy Przystosowania Strukturalnego podminowywały bazę poparcia społecznego afrykańskich przywódców autorytarnych w latach osiemdziesiątych – jednym z warunków tego programu było odcięcie dopłat do żywności, urealnienie cen energii. W założeniu miało to poprawić warunki ludności wiejskiej, która cierpiała na tym, że mieszkańcy miast mieli tańszą żywność...

...Wytworzoną oczywiście przez ludność wiejską...

Wieś afrykańska do tej pory jest w mniejszym stopniu zaangażowana politycznie niż mieszkańcy miast. Urealnienie cen żywności, nacisk na zrównoważenie budżetów, odcięcie subsydiów m.in. dla nauczycieli i studentów, wywołało protesty społeczne, które mogły doprowadzić do obalenia rządzących. Programy dostosowania strukturalnego nie były efektywne z jednej strony dlatego, że chciano jeden mechanizm narzucić wielu różnym krajom. Z drugiej strony – ponieważ nie były wdrażane. Władza miała dylemat: jeśli je zrealizuje, straci poparcie grup miejskich; jeśli ich nie zrealizuje, nie dostanie pieniędzy, a wtedy... Straci poparcie, gdyż kończą się jej własne środki. Usiłowano więc wdrażać te programy tylko pozornie. Wyjątkiem były tutaj dwa kraje: Uganda i Ghana. Przywódcy tych państw – Museveni i Rawlings – realizowali SAP-y nieco efektywniej niż władze innych krajów. Podobne warunki, choć zmodyfikowane, już nie tak ścisłe, można by powiedzieć – brutalne, były narzucane krajom afrykańskim także w latach dziewięćdziesiątych.

Poza wspomnianymi instytucjami wpływ na demokratyzację Afryki mają też organizacje pozarządowe (NGO). Czy bardziej skupiają się one na wspieraniu demokracji przez naciski na instytucje zachodnie, czy też na działaniu bezpośrednim?

Naciski pozarządowych organizacji zajmujących się wspieraniem praw człowieka – Freedom House czy Human Rights Watch – na rządy krajów rozwiniętych są dość istotne. Z drugiej strony dużą rolę odgrywa bezpośrednia działalność prodemokratyczna, zarówno organizacji pozarządowych, jak i międzyrządowych, polegająca na wspomaganiu miejscowych stowarzyszeń społeczeństwa obywatelskiego, a także wsparciu organizacji wyborów. Szczególnie po konfliktach – w Liberii, Mozambiku, Angoli – pole do działań wspierających demokratyzację jest duże: takie państwa w znacznym stopniu wymagają pomocy dla odbudowy. Miejscowe ruchy, które przejęły władzę są silnie uzależnione od pomocy zewnętrznej, łatwo jest wtedy uzależnić ją od decyzji o demokratycznych wyborach.

W ostatnich latach w Afryce odbyło się wiele demokratycznych wyborów, żeby wspomnieć o Ghanie, Burundi, Liberii, zbliża się termin wyborów w DRK i Angoli. Możemy się zatem spodziewać, że społeczność międzynarodową czeka wiele pracy...

Pomoc w utrwaleniu instytucji demokratycznych jest bardzo istotna. Bez wsparcia zewnętrznego istnieje niebezpieczeństwo, że w krajach, gdzie demokracja nie jest ustabilizowana, załamie się. Są zaś kraje, w których pomoc społeczności międzynarodowej nie jest już konieczna. W RPA, Botswanie, Beninie czy Mali demokracja jest utrwalona. Tymczasem do gry wchodzą państwa, które nie uzależniają kontaktów gospodarczych od działań prodemokratycznych w danym państwie afrykańskim. Chiny mają w Afryce interesy czysto ekonomiczne, związane z wydobyciem surowców. W krajach nieobfitujących w owe surowce, jak Mali czy Benin, nie będą one odgrywać dużej roli. Natomiast dopóki kraje afrykańskie będą spostrzegane przez Zachód jako mało znaczące ekonomicznie i dopóki będzie istniała filozofia, że należy promować demokrację, gdyż jej rozwój przynosi rozliczne korzyści, jak np. ograniczenie konfliktów, dopóty wsparcie ruchów demokratycznych przez społeczność międzynarodową będzie istniało.

Polska jest członkiem Unii Europejskiej, współdecyduje o jej polityce. Czy w związku z tym możemy zaobserwować wzrost zainteresowania naszego kraju sytuacją polityczną w państwach afrykańskich?

Zarówno nasze warstwy rządzące, jak i społeczeństwo są w znikomym stopniu zainteresowane Afryką…

…Nie mówimy tu oczywiście o czytelnikach PSZ…

…Polska nie posiada w Czarnej Afryce niemal żadnych interesów. Będziemy działać raczej w tym kierunku, by UE nie przyznawała Afryce pomocy rozwojowej z własnych środków, ponieważ nam na tym nie zależy. Trudno naszemu społeczeństwu uzmysłowić przepaść dzielącą poziom życia w Polsce od tego w Afryce. Jako że porównujemy się z takimi krajami jak Niemcy czy Stany Zjednoczone, istnieje przekonanie, że to właśnie my powinniśmy otrzymywać pomoc. Dopiero zmiana mentalności społeczeństwa pozwoli nam, byśmy jak Holendrzy czy Skandynawowie byli świadomi konieczności pomagania krajom rozwijającym się.

Adam Biliński – afrykanista, specjalizuje się w zagadnieniach demokratyzacji państw afrykańskich.