Edyta Mielczarek: Rola i znaczenie umów zawartych pomiędzy UE a Ukrainą

• european union
• kiev
• ue
• ukraina
• ukraine
• _ue
• _ukraina
• _wschod24

U progu swego niezależnego bytu państwo to posiadało wszystkie atuty konieczne do odegrania roli ważnego samodzielnego podmiotu europejskiej, a nawet światowej polityki: duże terytorium, potencjał ludzki i gospodarczy oraz strategiczne położenie. Dysponowało liczną kadrą inteligencji, całą infrastrukturą rządową i administracyjną, szkolnictwem wszystkich szczebli, międzynarodowym uznaniem oraz członkostwem w Organizacji Narodów Zjednoczonych[2].

Niezależność Ukrainy przekształciła dogłębnie geopolitykę starego kontynentu, stała się wyrazem geopolitycznego pluralizmu powstałego po zakończeniu zimnej wojny i upadku Związku Radzieckiego. Europa długo jednak nie dostrzegała Ukrainy i nie doceniała jej strategicznego znaczenia w regionie, gdyż kraj ten nadal, podobnie jak Białoruś i Mołdawia, znajdował się w orbicie wpływów Kremla. To powodowało, że unijni dyplomaci nie angażowali się zbytnio we wschodnioeuropejską politykę uznając ją za domenę Rosjan. Do dziś uzależnienie Ukrainy od Rosji, zwłaszcza od dostaw rosyjskich surowców energetycznych, głównie gazu ziemnego, jest znaczne, a Moskwa nadal pozostaje strategicznym partnerem Kijowa, co niejednokrotnie podkreślał w swych wystąpieniach obecny prezydent Ukrainy Wiktor Juszczenko [3]. Jednak za sprawą tzw. pomarańczowej rewolucji, a także zmiany układu sił w Europie i na świecie, jaka dokonała się w ciągu kilkunastu ostatnich lat, sposób postrzegania tego kraju uległ zasadniczej zmianie.

Europejskie aspiracje Ukraińców datuje się od początku istnienia ich młodej państwowości. Już w styczniu 1992 roku ówczesny prezydent Ukrainy Leonid Krawczuk oświadczył, że Ukraina postanowiła integrować się ze Wspólnotą. Jeszcze w tym samym roku rozpoczęto negocjacje w sprawie Porozumienia o Partnerstwie i Współpracy, które miało stać się ramami szerokiego współdziałania pomiędzy Ukrainą a Unią Europejską i jej państwami członkowskimi. Deklaracje ówczesnych ukraińskich władz, nie poparte żadnymi planami działania, w europejskich stolicach spotykały się jednak z dużą rezerwą. Ukraina była powszechnie postrzegana za twór nieobliczalny, niestabilny, a wręcz sezonowy[4].

Dla stosunków Ukrainy z Unią Europejską niewątpliwie przełomowe były wydarzenia, które rozegrały się na przestrzeni 2004 roku. Najpierw 1 maja nastąpiło historyczne rozszerzenie Wspólnoty o dziesięć nowych państw, z których większość do niedawna wchodziła w skład tzw. bloku wschodniego. Zostało ono uznane za symboliczne zjednoczenie wschodu i zachodu Europy, rozdartej od zakończenia II wojny światowej na dwa przeciwstawne obozy. Zlikwidowało ono, przynajmniej formalnie, ostatnie relikty i podziały, jakie pozostały po okresie zimnowojennych napięć i nieporozumień. Z punktu widzenia Ukrainy rozszerzenie to okazało się tym istotniejsze, gdyż uczyniło z niej bezpośredniego sąsiada Unii Europejskiej, a zarazem swego rodzaju „bufor” czy też „pomost” pomiędzy nią a innym ważnym graczem na arenie światowej polityki - Rosją. Zrodziło też wśród Ukraińców obawy przed pogorszeniem się dobrosąsiedzkich stosunków z nowymi członkami Wspólnoty, zwłaszcza z Polską, zaburzeniem regionalnych relacji ekonomicznych, a także politycznym i gospodarczym wykluczeniem Ukrainy z rodziny europejskich państw oraz odsunięciem jej na wschód w wyniku stworzenia nowych linii podziału w Europie.

{mospagebreak} 

Jeszcze bardziej brzemienne w skutki okazały się wydarzenia określane mianem tzw. pomarańczowej rewolucji, które rozegrały się na Ukrainie w dniach od 21 listopada 2004 roku do 23 stycznia 2005 roku, a więc od zakończenia drugiej tury wyborów prezydenckich, w których zmierzyli się kandydat obozu władzy, urzędujący premier Wiktor Janukowycz oraz kandydat opozycyjnej „Naszej Ukrainy”, były premier Wiktor Juszczenko, do czasu złożenia przysięgi prezydenckiej przez zwycięskiego Juszczenkę[5].

Pomarańczowa rewolucja przykuła uwagę świata i zwiększyła szanse Ukrainy na integrację z europejskimi strukturami. Potwierdziła również, że państwo to należy do europejskiej cywilizacji, tak w sensie geograficznym, jak i historycznym, ale co ważniejsze pokazała przywiązanie ukraińskiego społeczeństwa do politycznych wartości zachodnich demokracji, jego szacunek do zasady rządów prawa i przekonanie o potrzebie istnienia wolnych mediów[6]. Dała także Unii Europejskiej i jej krajom członkowskim, w tym szczególnie Polsce, okazję do poważniejszego zaangażowania się na Ukrainie i odegrania znaczącej roli politycznej w zaistniałym konflikcie. Bruksela skwapliwie z niej skorzystała jednogłośnie występując w obronie demokracji w tym kraju i wysyłając do Kijowa swoich przedstawicieli, przez co przyczyniła się do ostatecznego rozwiązania problemu[7].

Po zwycięstwie w wyborach prezydenckich Wiktor Juszczenko zapowiedział reorientację ukraińskiej polityki zagranicznej, której strategicznym celem miało być członkostwo Ukrainy w europejskich strukturach integracyjnych. Oświadczył, że będzie domagał się od Wspólnoty zacieśnienia więzów z Ukrainą, a następnie nakreślił czteropunktowy plan celów ukraińskiej polityki zewnętrznej obejmujący: uznanie Ukrainy za gospodarkę rynkową, wejście do Światowej Organizacji Handlu (WTO), uzyskanie statusu państwa stowarzyszonego z Unią Europejską i ostatecznie pełnego członkostwa w jej strukturach[8]. Wkrótce nowy ukraiński rząd zwrócił się do Brukseli z prośbą o określenie wyraźnych perspektyw członkostwa. 

Europejskie aspiracje Ukrainy spotkały się początkowo z bardzo dobrym przyjęciem zachodniej opinii publicznej. Po zakończeniu wyborów prezydenckich Unia uczyniła szereg politycznych gestów wyrażających szacunek dla dokonań narodu ukraińskiego oraz gotowość pogłębionej współpracy z jego nowym prezydentem, jednakże zachowała bezpieczny dystans wobec młodej ukraińskiej demokracji. Z jednej strony wyraziła wolę współpracy z Ukrainą oraz przywiązanie do reform w tym kraju, z drugiej jednak dała do zrozumienia, że nie jest gotowa do ponoszenia kosztów zachodzących tam przemian.

Niezwykle ciekawe okazało się stanowisko poszczególnych unijnych instytucji. Rada Europejska przyjęła raczej konserwatywną postawę wobec zmiany stosunków z Ukrainą. Większość państw członkowskich była przeciwna renegocjacji Planu Działań Ukraina – Unia Europejska, który został uzgodniony i obustronnie zatwierdzony na kilka miesięcy przed jesiennymi wyborami, jeszcze za rządów poprzedniego prezydenta Ukrainy Leonida Kuczmy, choć coraz głośniej dawały się słyszeć głosy, zwłaszcza z Polski, Litwy, Węgier oraz krajów skandynawskich, domagające się bliższej współpracy z Ukrainą i bardziej aktywnej polityki wobec Kijowa.

Raczej defensywne stanowisko wobec Ukrainy zajęła także Komisja Europejska. Komisarz ds. stosunków zewnętrznych Benita Ferrero-Waldner stanęła na stanowisku, że dotychczasowe ramy ukraińsko-unijnej współpracy realizowanej m.in. w ramach Europejskiej Polityki Sąsiedztwa (EPS) oraz Plan Działań są odpowiednimi narzędziami do kształtowania relacji między Ukrainą i Wspólnotą[9]. Komisja zamierzała sfinalizować przyjęcie Planu Działań z administracją prezydenta Juszczenki, której nie dano jednakże możliwości renegocjacji tego dokumentu – mogła go tylko zaakceptować w całości lub odrzucić. Dalej idące stanowisko zajął Parlament Europejski, który 13 stycznia 2005 roku prawie jednogłośnie przyjął rezolucję na temat „Wyników wyborów na Ukrainie” wyrażającą wolę ustanowienia ściślejszych więzów z Ukrainą i sugerującą możliwość przyszłego członkostwa tego kraju we Wspólnocie. Był to jedyny unijny dokument, w którym znalazło się nowe jakościowo sformułowanie na temat członkowskich perspektyw Ukrainy. 

{mospagebreak}

Wspomniany powyżej Plan Działań stanowi instrument Europejskiej Polityki Sąsiedztwa, która jest oficjalną polityką Unii Europejskiej wobec krajów z nią sąsiadujących[10]. Po raz pierwszy Komisja Europejska zaprezentowała EPS w marcu 2003 roku pod nazwą Inicjatywa Szerszej Europy, natomiast bardziej szczegółowe opracowanie pojawiło się w maju 2004 roku w Dokumencie Strategicznym Europejskiej Polityki Sąsiedztwa, zatwierdzonym następnie przez Radę w czerwcu 2004 roku[11]. Zawiera on warunki, na jakich Wspólnota pragnie opierać współpracę z państwami z nią sąsiadującymi[12].

W Dokumencie Strategicznym wyraźnie zaznaczono, że celem Europejskiej Polityki Sąsiedztwa nie jest doprowadzenie danego kraju do członkostwa w europejskich strukturach integracyjnych. Nazwa polityki oraz propozycja podpisywania w dalszej przyszłości Porozumień Sąsiedzkich sugerują, że jej adresaci w przewidywalnej perspektywie pozostaną sąsiadami Unii, a więc nie są rozpatrywani nawet w charakterze potencjalnych kandydatów do członkostwa w niej. Głównym celem EPS ma być wzmacnianie bezpieczeństwa, stabilności i dobrobytu Unii Europejskiej oraz jej sąsiadów, a także zapobieganie tworzeniu się linii podziałów w Europie. Wspólnota zaoferowała adresatom inicjatywy pogłębioną współpracę polityczną oraz integrację ekonomiczną, które powinny opierać się na zasadach partnerstwa, rządów prawa i poszanowania wspólnych wartości[13].

Po pomarańczowej rewolucji okazało się jednak, że zaproponowane Ukrainie współdziałanie w ramach Europejskiej Polityki Sąsiedztwa oraz postanowienia zawarte w Planie Działań już nie wystarczą[14]. Konieczne były nowe, bardziej ambitne propozycje. W odpowiedzi na to zapotrzebowanie Javier Solana, Wysoki Przedstawiciel Unii Europejskiej ds. Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa, wraz z Benitą Ferrero-Waldner opracowali 10-punktowy Aneks zawierający dodatkowe postanowienia, których celem było wzmocnienie i wzbogacenie Planu Działań[15].

Obydwa dokumenty zostały przyjęte 21 lutego 2005 roku na specjalnym spotkaniu Rady Współpracy Ukraina – Unia Europejska w Brukseli i od razu spotkały się z dość surową oceną, zarówno ze strony proeuropejsko nastawionych ukraińskich elit politycznych, jak i niektórych polityków Wspólnoty. Okazało się bowiem, że Plan Działań zawierał zestaw wymagań Unii Europejskiej wobec Ukrainy, miejscami niejasno sformułowanych, które były analogiczne do tych, jakie stawiano kandydatom do członkostwa na wczesnym etapie integracji. Dla Ukrainy nie były one odpowiednio stymulujące. Za priorytetowe uznano m.in. wzmocnienie instytucji gwarantujących rządy prawa i efektywne funkcjonowanie demokracji, zrealizowanie reform gospodarczych, które umożliwiłyby wstąpienie do WTO, wprowadzenie reformy podatkowej i poprawienie klimatu inwestycyjnego, a także zacieśnienie współpracy w wymiarze bezpieczeństwa, przede wszystkim regionalnego (szczególnie w kwestii Naddniestrza). Poza tym za zmianami, jakich Wspólnota wymagała od Ukrainy, nie szły żadne konkretne koncesje z jej strony. Zobowiązania Unii zostały sformułowane bardzo ogólnikowo i ostrożnie. Plan Działań mówił o zwiększeniu pomocy finansowej, zakresu i intensywności współpracy politycznej, większych możliwościach uczestnictwa w różnych unijnych programach (kulturalnych, edukacyjnych, naukowych itp.), pogłębianiu stosunków handlowych i ekonomicznych z perspektywą stworzenia w przyszłości strefy wolnego handlu oraz rozważeniu możliwości nowej umowy międzypaństwowej.
 

{mospagebreak}

Z kolei nadzieje, jakie wiązano z „dodatkowymi postanowieniami” także szybko się rozwiały. Aneks zawierał jedynie kosmetyczne zmiany i kilka nowych propozycji, które jednak nie mogły oznaczać otwarcia nowego rozdziału we wzajemnych stosunkach. Tak naprawdę wiele zagadnień pokrywało się z pozycjami zawartymi w Planie Działań, zostały one tylko lekko przeformułowane (przykładowo ponownie wyrażono poparcie dla członkostwa Ukrainy w WTO). Aneks sugerował wprawdzie możliwość zwiększenia dynamiki stosunków pomiędzy Ukrainą a Unią Europejską w wielu dziedzinach oraz gotowość Wspólnoty do większego zaangażowania i priorytetowego traktowania wielu sfer współpracy, jednak użyte w nim sformułowania okazały się wieloznaczne i niewiążące. Unia obiecywała zwiększenie wsparcia dla Ukrainy przy dostosowaniu jej prawodawstwa do unijnych norm, przyspieszenie rozpatrzenia możliwości ustanowienia strefy wolnego handlu, a także zintensyfikowanie stosunków handlowych i gospodarczych, prac nad liberalizacją handlu produktami stalowymi i tekstyliami oraz kontaktów mających na celu nadanie Ukrainie statusu gospodarki rynkowej[16].

Aneks zawierał jednak także pewne kroki naprzód. Przykładowo znalazła się w nim propozycja, aby zaprosić Ukrainę do poparcia unijnych deklaracji dotyczących polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, a także możliwość pewnych ustępstw w zakresie reżimu wizowego. Poza tym pokazał on pewną elastyczność Unii dotyczącą implementacji Porozumienia o Partnerstwie i Współpracy. We wcześniejszych propozycjach Wspólnoty pełna implementacja tego dokumentu została uznana za niezbędny warunek wstępny dalszego rozwoju stosunków dwustronnych. Tylko wówczas Unia mogłaby rozważyć zawarcie jakichkolwiek nowych porozumień, które bazowałyby na istniejących relacjach opartych na umowach i uzupełniłyby je. Poza tym aneks ukazał, że w stanowisku Brukseli nastąpiła poważna zmiana, gdyż postulował on podejmowanie wczesnych konsultacji odnośnie rozbudowanego porozumienia, które zastąpiłoby obecnie obowiązujące Porozumienie o Partnerstwie i Współpracy[17]. Oprócz tego Wspólnota zadeklarowała zwiększenie dla Ukrainy dostępu do funduszy Europejskiego Banku Inwestycyjnego do sumy 250 mln euro.

Plan Działań i dołączony do niego Aneks stanowiły dość skromną odpowiedź na dramatyczne wydarzenia, jakie miały miejsce na Ukrainie w końcu 2004 roku. Zasadniczo nie zmieniły one relacji na linii Bruksela – Kijów, jednakże droga do rozpoczęcia negocjacji akcesyjnych została otwarta, choć zapewne jest ona daleka i żmudna. Mimo to prezydent Juszczenko oświadczył, że jego kraj zamierza złożyć wniosek o członkostwo w Unii Europejskiej w niedalekiej przyszłości i wyznaczył rok 2017 jako docelowy dla ukraińskiej akcesji. W odpowiedzi na ukraińskie ambicje Komisja Europejska stwierdziła, że członkostwo Ukrainy we Wspólnocie nie jest wykluczone, a w październiku 2005 roku jej przewodniczący José Manuel Durão Barroso powiedział, że przyszłość Ukrainy leży w Unii. Jednak już wkrótce, 9 listopada 2005 roku, w nowym dokumencie strategicznym Komisja zasugerowała, że obecna agenda rozszerzeniowa (dotycząca Chorwacji, Turcji i Bałkanów Zachodnich) może zablokować możliwość przyszłej akcesji Ukrainy, a także Białorusi i Mołdawii. Z kolei komisarz ds. rozszerzenia Olli Rehn powiedział, że Wspólnota powinna unikać nadmiernego rozciągania swych granic zwłaszcza, że obecna agenda rozszerzeniowa jest już niezwykle trudna.

Grudniowy szczyt w Kijowie przyniósł jednak dalsze zacieśnienie stosunków pomiędzy Ukrainą i Unią Europejską. Najpierw przywódcy obu stron zdecydowali o rozszerzeniu swojego partnerstwa i nawiązaniu współpracy w dziedzinie europejskiego programu nawigacji satelitarnej Galileo podpisując porozumienie w tej sprawie, które daje możliwość współpracy w wielu sektorach nawigacji satelitarnej, a zwłaszcza w nauce i technologii, przemyśle, rozwoju rynku i usług oraz standaryzacji, częstotliwościach i certyfikacji[18]. Natomiast kilka dni później Wspólnota przyznała Ukrainie status gospodarki rynkowej, co oznacza, że zdaniem Unii ukraińska gospodarka opiera się na nowoczesnym modelu ekonomicznym i rządzi się klarownymi regułami rynkowymi. Szczyt przyniósł także podpisanie pakietu dodatkowych uzgodnień i podjęcie ważnych w kontekście wzajemnych stosunków decyzji politycznych. Zawarte wówczas z Ukrainą porozumienia potwierdzają zainteresowanie Brukseli rozwojem współpracy z tym krajem.

Kolejnym przełomem w relacjach Ukrainy z Unią Europejską mogą okazać się rozmowy w sprawie nowego pogłębionego porozumienia, które rozpoczęły się w marcu 2007 roku[19]. Ma ono zbliżyć Kijów do Wspólnoty głównie w wymiarze gospodarczym i energetycznym. Przewiduje się, że stworzy ono wspólną strefę wolnego handlu i ustanowi bliższe relacje między obydwoma podmiotami w zakresie polityki energetycznej.

Mandat do rozpoczęcia tych negocjacji, przyjęty w Brukseli 22 stycznia 2007 roku przez ministrów spraw zagranicznych państw członkowskich Unii Europejskiej, nie zawiera jednakże, mimo starań Polski wspieranej przez Wielką Brytanię, Szwecję i Węgry, obietnicy przyjęcia Kijowa do Wspólnoty. Pomysł ten nie znalazł poparcia w większości starych krajów Unii Europejskiej, wśród których prym wiodły Francja i Hiszpania. Przeciwne mu było także ówczesne niemieckie przewodnictwo we Wspólnocie. W osobnej deklaracji ministrowie powtórzyli jedynie, iż „Unia Europejska przyjmuje do wiadomości europejskie aspiracje Ukrainy i cieszy się z jej europejskiego wyboru”[20]. Mandat mówi o stworzeniu pełnej strefy wolnego handlu, jednakże negocjacje w tej sprawie będą mogły rozpocząć się dopiero po wejściu Ukrainy do WTO. Nowe porozumienie ma wspierać polityczne i gospodarcze reformy na Ukrainie, które wzmocnią demokrację, stabilność i dobrobyt w tym kraju. Poza tym podkreślono, że Unia chce budować coraz bliższe stosunki z Ukrainą, których celem będzie stopniowa integracja gospodarcza i pogłębienie współpracy politycznej.

{mospagebreak}

Zdaniem Benity Ferrero-Waldner negocjacje w sprawie strefy wolnego handlu pogłębią gospodarczą integrację Kijowa ze Wspólnotą, natomiast wzmocnienie współpracy politycznej pozwoli na poprawę w takich dziedzinach jak demokracja, prawa człowieka i państwo prawa. Austriacka komisarz podkreśliła przy okazji, że Ukraina jest kluczowym partnerem energetycznym Unii Europejskiej, a nowe porozumienie z Kijowem pozwoli jej zapewnić większe bezpieczeństwo energetyczne, poprawić normy ochrony środowiska oraz poczynić postępy na drodze do integracji unijnych rynków gazu i elektryczności[21].

Ważnym krokiem na drodze do pełnej integracji Ukrainy z Unią Europejską są Porozumienia o uproszczeniu reżimu wizowego i readmisji, parafowane 27 października 2006 roku w czasie unijno–ukraińskiego szczytu w Helsinkach, a podpisane 18 czerwca 2007 roku w trakcie posiedzenia Rady ds. Współpracy Ukraina – Unia Europejska w Luksemburgu[22]. Porozumienie wizowe znacznie łagodzi procedurę otrzymania wiz przez ukraińskich obywateli, natomiast Porozumienie o readmisji zawiera przepisy regulujące procedurę deportacji nielegalnych imigrantów z Unii Europejskiej na Ukrainę, jeśli zostanie udowodnione, że przybyli oni z terytorium państwa ukraińskiego[23]. Zapisy tej umowy mają wejść w życie po dwuletnim okresie przejściowym, gdyż obecnie Ukraina nie posiada odpowiednich przepisów prawnych, które pozwalałaby ukraińskim służbom działać w przewidywanych porozumieniem sytuacjach. W tym czasie mają zostać przyjęte odpowiednie zmiany, a za unijne fundusze wybudowane zostaną ośrodki, w których będą umieszczani wydaleni z Unii imigranci[24].

Należy spodziewać się, że nowe pogłębione porozumienie przyczyni się do zacieśnienia stosunków Ukrainy z Unią Europejską, obecnie określonych przez Porozumienie o Partnerstwie i Współpracy, które zostało podpisane 16 czerwca 1994 roku, a weszło w życie w marcu 1998 roku, oraz wspólną strategię Unii Europejskiej wobec Ukrainy przyjętą przez Komisję Europejską w Helsinkach w grudniu 1999 roku[25]. Porozumienie o Partnerstwie i Współpracy nakreśla ramy politycznego, handlowego, gospodarczego i społecznego współdziałania pomiędzy Unią Europejską a Ukrainą[26]. Zostało ono podpisane na 10 lat, zatem już wkrótce, dokładnie w marcu 2008 roku, straci swą moc, jednak istnieje możliwość przedłużania go na kolejne lata w cyklu rocznym. 30 marca 2004 roku Unia Europejska i Ukraina podpisały specjalny Protokół, który rozszerzył pełne zastosowanie porozumienia na 10 nowych państw członkowskich Unii od 1 maja 2004 roku.

W okresie prezydentury Leonida Kuczmy, tj. od lipca 1994 roku, w stosunku do Europy Zachodniej kontynuowano kurs obrany jeszcze przez poprzednią ekipę rządzącą[27].W maju 1996 roku prezydent Kuczma ogłosił, że strategicznym celem Ukrainy jest uzyskanie pełnego członkostwa w Unii Europejskiej. Miało to jednak znaczenie tylko i wyłącznie symboliczne, gdyż ponownie za deklaracjami nie szły konkretne działania. W kolejnych latach ukraiński kurs na eurointegrację wyraźnie osłabł. Wynikało to m.in. ze zmiany międzynarodowego położenia kraju, który stopniowo zaczął oddalać się od swych zachodnich sojuszników i zbliżać do Rosji. Poza tym w Kijowie narastało zniechęcenie wobec Unii Europejskiej. Ukraińcy czuli się zawiedzenie rezerwą, z jaką Bruksela traktowała ich europejskie aspiracje (samo ratyfikowanie Porozumienia o Partnerstwie i Współpracy zajęło krajom Wspólnoty prawie cztery lata). Nic nie wskazywało też na to, by Unia miała jakieś poważniejsze plany wobec Ukrainy. Z niechęcią spotykały się zabiegi Kijowa o istotne dla Ukrainy koncesje: uznanie jej za kraj o gospodarce rynkowej, co otwierało drogę do członkostwa w WTO, czy ułatwienia wizowe i handlowe[28].

Chłodny stosunek Wspólnoty do Ukrainy miał w dużej mierze podłoże polityczne. Z jednej strony Bruksela tradycyjnie za swojego głównego partnera na Wschodzie uznawała Rosję i nie zamierzała psuć swych relacji z Kremlem zbytnim angażowaniem się w sprawy ukraińskie. Z drugiej strony Kijów nie spełniał jej oczekiwań, nie realizował raz po raz składanych obietnic i nie wdrażał reform koniecznych do przyśpieszenia integracji Ukrainy z europejskimi strukturami. Nie rezygnował równocześnie z popularnego sloganu o „europejskim wyborze”, jednak nadal nie było widać postępu we wprowadzaniu na Ukrainie unijnych standardów.

{mospagebreak}

W 2002 roku w myśleniu na temat roli i znaczenia Ukrainy jako aktywnego aktora na scenie europejskiej polityki nastąpił pewien przełom. Ujawniło się wówczas rosnące zrozumienie ze strony niektórych państw członkowskich Wspólnoty dla potrzeby sformułowania ram instytucjonalnych służących poprawie stosunków między Ukrainą a Unią Europejską. Wówczas to ministrowie spraw zagranicznych Wielkiej Brytanii i Szwecji zainicjowali nowy plan znany jako Inicjatywa Nowego Sąsiedztwa, skierowany do Ukrainy, Białorusi i Mołdawii[29]. Miał on służyć przede wszystkim polepszeniu stosunków z Ukrainą jako najważniejszym z nowych sąsiadów Unii po jej rozszerzeniu w 2004 roku. 

W wielu państwach członkowskich inicjatywa ta wzbudziła jednakże pewien niepokój. Część z nich bała się bowiem, że może być ona uznana za punkt wyjścia na drodze do przyszłego pełnego członkostwa w europejskich strukturach integracyjnych. Obawy te umocniły negatywne tendencje, które miały miejsce we wszystkich trzech krajach objętych wspomnianą inicjatywą: na Białorusi nadal panowała dyktatura, a na Ukrainie i w Mołdawii dało się zauważyć wyraźne zahamowanie, a wręcz cofnięcie zainicjowanego procesu reform politycznych. Poza tym wkrótce pojawiły się głosy, że Inicjatywa Nowego Sąsiedztwa ma zbyt wąski zakres. Śródziemnomorskie kraje członkowskie nalegały, aby projekt objął także państwa na południowym brzegu Morza Śródziemnego, obawiały się bowiem, że rozszerzenie Wspólnoty, które miało nastąpić w 2004 roku zmniejszy zaangażowanie Unii w tym regionie i ograniczy wsparcie udzielane tamtejszym krajom. Poza tym niektórzy członkowie Wspólnoty uważali, że unijna polityka wobec Europy Wschodniej, w której nie bierze się pod uwagę Rosji jest niekompletna.

Wobec narastających wątpliwości i zastrzeżeń na szczycie Rady Unii Europejskiej w Kopenhadze w grudniu 2002 roku zdecydowano, że Wspólnota rozszerzy geograficzny zasięg inicjatywy i obejmie nią kraje na południowym brzegu Morza Śródziemnego oraz Rosję. W związku z tym nazwę inicjatywy zmieniono na Inicjatywę Szerszej Europy, jednak poszerzenie jej zakresu zmieniło zasadniczo charakter projektu, gdyż do kategorii „sąsiadów” Wspólnoty zaliczono grupę państw niezwykle różniących się między sobą pod wieloma względami: geograficznym, politycznym, gospodarczym, społecznym i kulturalnym. Kraje europejskie pretendujące do członkostwa w Unii Europejskiej, takie jak Ukraina, znalazły się w tej samej kategorii co państwa pozaeuropejskie pozbawione takich aspiracji. „Specjalny” status Ukrainy w ramach Inicjatywy Nowego Sąsiedztwa został zdegradowany do poziomu „zwykłego” sąsiada w ramach Inicjatywy Szerszej Europy[30]. Poza tym nowa strategia zapowiadała bliższą integrację Wspólnoty z jej sąsiadami pod warunkiem, iż przeprowadzą oni konieczne reformy polityczne, gospodarcze i instytucjonalne. Inicjatywa nie mówiła ani o stowarzyszeniu z Unią Europejską, ani tym bardziej o członkostwie w niej. Ukraińscy komentatorzy podkreślali, że skupia się ona nie tyle na pozytywach sąsiedztwa, ile na możliwych zagrożeniach kładąc nacisk na takie kwestie jak kontrolowanie migracji czy walka ze zorganizowaną przestępczością[31].

Inicjatywy podejmowane przez Unię Europejską na początku XXI wieku przyniosły tak naprawdę tylko kolejne rozczarowania na Ukrainie. Wprawdzie unijna dyplomacja zaczęła wykazywać większą aktywność w relacjach z Kijowem, jednak nie wysuwała pod jego adresem jakościowo nowych ofert. Trudno uznać za przełomową Inicjatywę Szerszej Europy lub powielającą w znacznej mierze jej założenia Europejską Politykę Sąsiedztwa.

Zmianę przyniosły dopiero wydarzenia, które rozegrały się na przestrzeni 2004 roku. Wówczas stosunki Ukrainy z Unią Europejską uległy znaczącej poprawie: nastąpiła dynamizacja i intensyfikacja wzajemnych kontaktów. Proces ten był przede wszystkim konsekwencją wypadków, które miały miejsce w tym czasie na Ukrainie, jednak Europejska Polityka Sąsiedztwa dostarczyła formuły, w ramach której Wspólnota mogła na nie odpowiednio zareagować. Mechanizmy i cele EPS zostały bowiem określone w sposób na tyle ogólny, że dały Unii znaczną swobodę działania wobec demokratycznych przemian zachodzących u jej wschodniego sąsiada[32]. 

Pomarańczowa rewolucja sprawiła, że Ukraina stała się przedmiotem wyjątkowego zainteresowania mediów w całej Europie, a aktywne stanowisko niektórych państw członkowskich Wspólnoty, zwłaszcza Polski i Litwy, oraz Parlamentu Europejskiego, nawołujące do przeniesienia stosunków Ukraina – Unia Europejska na nowy, wyższy poziom, oznaczało, że nowych władz w Kijowie nie będzie już można ignorować.

Entuzjazm Europy zaczął jednak szybko słabnąć, a czołowi unijni politycy w kolejnych miesiącach dość wstrzemięźliwie wypowiadali się o możliwości integracji Ukrainy z europejskimi strukturami. Okazało się, że Zachód nie był jeszcze gotowy do pełnego otwarcia się na Ukrainę. Sytuację Kijowa dodatkowo utrudnił fakt odrzucenia przez francuskie i holenderskie społeczeństwo w referendach, które odbyły się w maju i czerwcu 2005 roku, europejskiego traktatu konstytucyjnego, co w ogóle postawiło pod znakiem zapytania dalszy proces rozszerzania Wspólnoty[33].

W marcu 2007 roku Ukraina i Unia Europejska rozpoczęły rozmowy w sprawie nowego pogłębionego porozumienia, które zastąpi Porozumienie o Partnerstwie i Współpracy
i ustanowi nowe ramy prawne dalszego współdziałania. Ukraina oczekuje, że będzie to umowa stowarzyszeniowa, nadająca jej status kandydata i pozwalająca przystąpić do negocjacji akcesyjnych. Czy jednak Unia Europejska jest już gotowa do zadośćuczynienia ukraińskim aspiracjom?

Obecnie nie jest jasne kiedy i czy w ogóle Ukraina dołączy do europejskich struktur integracyjnych, jak dotąd nie jest ona nawet krajem oficjalnie kandydującym do członkostwa w nich. Ukraińskie dążenia integracyjne wśród europejskich polityków, zwłaszcza z Europy Zachodniej, budzą sprzeczne emocje. Kilku z nich wprawdzie wyraziło swe poparcie dla zacieśnienia ekonomicznych więzów z Ukrainą, jednakże jednocześnie powstrzymało się od bezpośredniego poparcia ukraińskich aspiracji. Zupełnie inaczej sprawa wygląda w Polsce i kilku innych nowych państwach członkowskich Unii Europejskiej, gdzie ukraińskie dążenia spotykają się z dość szerokim poparciem. Dzięki przyjaznym stosunkom Warszawy z Kijowem nasz kraj może stać się rzecznikiem ukraińskich interesów i odegrać znaczącą rolę w zbliżeniu Ukrainy do Unii Europejskiej oraz przekonaniu jej, że rozszerzenie integracji na Wschód z punktu widzenia Wspólnoty jest wysoce pożądane.

Jedno jest pewne, dotychczasowe ramy prawne ukraińsko-unijnej współpracy są niewystarczające dla pogłębiania wzajemnych stosunków i tylko nowe szerokie porozumienie, dające Ukrainie wyraźne perspektywy członkostwa, pozwoli na zacieśnienie wzajemnych relacji i uczyni z Ukrainy ważnego partnera i sojusznika Wspólnoty, odciągając ją skutecznie od zakusów Kremla. Od przebiegu i wyników toczonych obecnie rozmów zależy zatem dalszy rozwój relacji na linii Kijów – Bruksela oraz przyszłość Ukrainy, która pozbawiona „europejskiej perspektywy” może zacząć szukać oparcia za swą wschodnią granicą.

{mospagebreak}

[1]  Por.: R. Mojak, Republika Ukrainy, w: Ustroje państw współczesnych, red. E. Gdulewicz, tom II, Lublin 2002, s. 251-252.
[2]   A. Chojnowski, J.J. Bruski, Ukraina, Warszawa 2006, s. 221.
[3]  Warto wspomnieć, że następnego dnia po uroczystym zaprzysiężeniu prezydent Juszczenko w swą pierwszą zagraniczną podróż udał się do Moskwy. Zdaniem komentatorów był to gest dobrej woli, świadczący o tym, że nowa ekipa rządząca pragnie złagodzić napięte wskutek pomarańczowej rewolucji stosunki z swym potężnym sąsiadem. W trakcie tej wizyty nowy szef państwa dał jednak do zrozumienia, że Ukraina, choć gotowa do lojalnej współpracy z Rosją, nie będzie tolerować ingerencji w swoje sprawy wewnętrzne.

[4]  A. Chojnowski, J.J. Bruski, Ukraina, s. 224.
[5]  Szerzej na ten temat patrz: J.M. Nowakowski, J. Urbanowicz, M. Przełomiec, M. Kowalski, J. Malicki,
[6] A. Korniejenko, Ukraina na zakręcie. Drogi i bezdroża pomarańczowej rewolucji, Warszawa 2005.
[7]  Por.: W. Juszczenko, Ukraina w Europie, „Dziennik. Polska – Europa - Świat” nr 98 2006, s. 10.
[8]  Por.: Po rewolucji pomarańczowej. Relacje UE – Ukraina do wiosny 2006 roku, Warszawa 2005, s. 13-14.
[9]  Ukraine and the European Union, http://en.wikipedia.org/wiki/Ukraine_and_the_European_Union (odczyt z dnia 18.08.2007).

[10]    Por.: Po rewolucji pomarańczowej…, s. 15.
[11]  Plany Działań przygotowywane są odrębnie dla każdego kraju z uwzględnieniem jego możliwości oraz potencjału politycznego i gospodarczego, na okres 3-5 lat, a następnie akceptowane przez władze danego państwa i Wspólnotę. Zawierają one spis konkretnych działań podejmowanych przez Unię i danego sąsiada.
[12]  Szerzej na temat Europejskiej Polityki Sąsiedztwa wobec Ukrainy patrz: K. Pełczyńska-Nałęcz, EPS w praktyce – Unia Europejska wobec Rosji, Ukrainy, Białorusi i Mołdawii rok po publikacji Dokumentu Strategicznego, Warszawa 2005. Oprócz krajów Europy Wschodniej, a więc Ukrainy, Białorusi, Mołdawii i Rosji, EPS objęła także Południowy Kaukaz (Armenię, Azerbejdżan i Gruzję) oraz basen Morza Śródziemnego (Izrael, Jordanię, Maroko, Algierię, Egipt, Liban, Libię, Syrię, Tunezję i Autonomię Palestyńską).

[13]  Por.: K. Pełczyńska-Nałęcz, EPS w praktyce…, Warszawa 2005, s. 8-9.
[14]  Głównym mankamentem EPS wydaje się być brak równowagi pomiędzy ilością zobowiązań i zadań, jakie Ukraina musi przyjąć i zrealizować a korzyściami, jakie oferuje jej Unia, które ponadto nie są określone konkretnie, tak w sensie zakresu, jak i warunków oraz terminów realizacji.

[15] Por.: Po rewolucji pomarańczowej…, s. 17.

[16]  W kwietniu 2004 roku, w przeddzień nowej fali rozszerzenia, na szczycie Ukraina – Unia Europejska unijni ministrowie nie wyrazili zgody na przyznanie Ukrainie statusu gospodarki rynkowej, co było ciosem dla ukraińskich aspiracji.
[17]  Por.: Po rewolucji pomarańczowej…, s. 18.

[18] Por.: Unia Europejska i Ukraina podpisały porozumienie w sprawie Galileo, http://galileo.kosmos.gov.pl/
index.php?option=content&task=view&id=97&Itemid=39 (odczyt z dnia 20.08.2007).
[19]  Zdaniem Benity Ferrero-Waldner zbliżenie z Unią Europejską możliwe jest dzięki postępom Ukrainy, jakich dokonała ona w dziedzinie reformy demokratycznej i gospodarczej.
[20]  UE: w poniedziałek rozpoczęcie rozmów nt. nowego porozumienia Unia Europejska - Ukraina, 4.03.2007, http://www.money.pl/archiwum/wiadomosci_agencyjne/pap/artykul/ue;w;poniedzialek;rozpoczecie;rozmow;nt;nowego;porozumienia;ue-;ukraina,241,0,228593.html (odczyt z dnia 20.08.2007).
[22]  W odniesieniu do Ukrainy ramy prawne wzajemnego współdziałania stanowi Porozumienie o Partnerstwie i Współpracy, natomiast głównymi instytucjami współpracy są szczyty, które odbywają się raz do roku, oraz Rada ds. Współpracy Ukraina – Unia Europejska.
[23]  Szerzej na ten temat patrz: P. Bajor, Ukraina - UE: podpisano porozumienia o uproszczeniu reżimu wizowego i readmisji, 19.06.2007, http://www.psz.pl/content/view/4991/2/ (odczyt z dnia 20.08.2007).
[25]  Wspólna strategia Unii Europejskiej wobec Ukrainy początkowo obejmowała cztery lata, jednak ostatecznie została przedłużona do grudnia 2004 roku.
[26]  Por.: T. Kuzio, The EU and Ukraine. A troubled relationship, w: Enlarging the European Union. The way forward, red. J. Gowerand, J. Redmond, Aldershot – Brookfield – Singapore, Sydney 2000, s. 154-156;
A.J. Madera, Ukraina na rozdrożu. Między Rosją a Europą, Rzeszów 2000, s. 194-195.
[27]  W listopadzie 1995 roku, w dużej mierze dzięki polskim wysiłkom, Ukraina jako pierwsze państwo Wspólnoty Niepodległych Państw została członkiem Rady Europy, natomiast w czerwcu 1996 roku Inicjatywy Środkowoeuropejskiej. Por.: A. Chojnowski, J.J. Bruski, Ukraina, s. 234.
[29]  Por.: Po rewolucji pomarańczowej…, s. 9-10.[31]  A. Chojnowski, J.J. Bruski, Ukraina, s. 261.
[32]  K. Pełczyńska-Nałęcz, EPS w praktyce…, s. 5-6.
[33]  Por.: S. Parzymies, Francuskie i holenderskie „nie” dla Traktatu Konstytucyjnego spóźnionym protestem przeciwko rozszerzeniu Unii Europejskiej, „Stosunki Międzynarodowe” nr 3-4 (t. 32) 2005, s. 75-95.

{mospagebreak} 

Ukraine is a quite young country. It appeared on the European map in 1991 and since that time Ukrainians have been making efforts to join the European Union. In 1992 Brussels opened negotiations with Ukrainian authorities on an agreement which was thought to be a frame of wide cooperation between Ukraine and the European Union and their member states. The Partnership and Cooperation Agreement was signed on 16 June 1994 and came into force in March 1998. Since then the political, commercial, economical and social cooperation between Ukraine and the Community has been defined by this document, but all principles and rules which were negotiated at the beginning of Ukrainian independent existence are currently out of date and does not correspond with the present relations between Kiev and Brussels.

All initiatives which were taken by the European Union at the beginning of XXI century were a great disappointment to Ukrainians. Wider Europe Initiative or very similar to it European Neighbourhood Policy were not adequate to their expectations. The situation has changed since the “orange revolution”. The relations between Ukraine and the European Union have improved, but enthusiasm of Europe quickly weakened. The West was not prepared to open the door to Ukraine and propose Kiev full membership in European structures. In March 2007 Ukraine and the Community have started negotiations which can be crucial to further cooperation between these two entities, but also to Ukrainian future and the further direction of its foreign policy. Without “European perspective” Kiev may leave its dreams about Europe and turn to the East.