Michał Wallner: Współczesny konfederalizm europejski

• charles de gaulle
• federalizm
• integracja europejska
• konfederalizm
• liberalny intergowernmentalizm
• stosunki międzynarodowe
• teoria stosunków międzynarodowych
• unia europejska
• współczesny konfederalizm europejski
• _pe24
• _ue

1. Pojęcie i definicja konfederalizmu

Pojęcie „konfederalizm” pochodzi od łacińskiego słowa confoederatio („związek”, „przymierze”). Jest to termin stosunkowo młody, wywodzący się od genetycznie starszego, bo znanego już w średniowieczu, pojęcia „konfederacja”.

Konfederacja oznacza najczęściej związek państw oparty na umowie międzynarodowej, w którym realizowane są jego cele nie przez organ wspólnoty, jak w przypadku federacji, lecz przez organy władzy każdego z państw członkowskich konfederacji z osobna. [1] Historycznymi przykładami konfederacji są USA 1776-1787 i 1861-1865, [2] Szwajcaria 1291-1741 i 1815-1848 oraz Niemcy 1815-1866. Współcześnie, za konfederacje uchodzą Wspólnota Niepodległych Państw oraz (Brytyjska) Wspólnota Narodów (Commonwealth of Nations).

W innym rozumieniu konfederacja oznacza rodzaj stowarzyszenia, związek organizacji społecznych lub partii politycznych. Natomiast w I Rzeczypospolitej termin ten odnosił się do związków szlachty, miast lub duchowieństwa, powoływanych dla osiągnięcia określonych celów, przywilejów (np. Konfederacja Warszawska w 1573 roku). [3] W niniejszej pracy przyjmujemy prawnomiędzynarodowe rozumienie pojęcia „konfederacja” jako związku państw.

Dużo słabiej rozpowszechnionym terminem, używanym w zasadzie wyłącznie na gruncie teorii integracji europejskiej, jest pojęcie „konfederalizm”. Oznacza ono koncepcję teoretyczną, zakładającą utworzenie w Europie systemu międzynarodowego w formie konfederacji, lub ruch polityczny dążący do jej powołania. Wizja Europy prezentowana przez konfederalizm jest w swojej zasadniczej części opozycyjna wobec modelu federalistycznego.

Rozwój idei konfederalistycznych wiąże się najczęściej z osobą prezydenta Francji, generała Charlesa de Gaulle’a. To jemu przypisuje się dość powszechnie, choć nie do końca prawdziwie, [4] autorstwo koncepcji „Europy Ojczyzn”. Najkrócej mówiąc, zakłada ona zachowanie przez członków przyszłej konfederacji europejskiej, pełnej niezależności i suwerenności. Wyklucza też szerokie stosowanie ponadnarodowych form współpracy, uprzywilejowując tradycyjne metody kooperacji międzyrządowej. „Europa Ojczyzn” miała zagwarantować bowiem prawo weta wobec inicjatyw integracyjnych zagrażających interesowi państwa.
Z tego powodu de Gaulle konsekwentnie przeciwstawiał się wprowadzeniu w Radzie Ministrów głosowania większościowego (zamiast jednomyślności), co doprowadziło do tzw. kryzysu pustych krzeseł (1965-66), zakończonego kompromisem luksemburskim. [5] De Gaulle zainicjował też regularne spotkania szefów państw i rządów, które następnie uległy instytucjonalizacji i w grudniu 1974 roku przekształciły się w Radę Europejską.

De Gaulle uważał, że integracja powinna oprzeć się na bytach realnych, jakimi są państwa narodowe, a nie na „mitach i przemówieniach”. [6] Rolę głównej siły napędowej integracji przypisywał generał de Gaulle tandemowi niemiecko-francuskiemu, przy czym jej mocniejszym elementem miała być mocarstwowa Francja. Od końca II wojny światowej uważał, że oba państwa powinny nawiązać bliższą współpracę, by razem działać na rzecz zjednoczonej Europy. Uprzywilejowaną kooperację Paryża i Bonn zapoczątkowało spotkanie de Gaulle-Adenauer w Colombey-les-Deux-Eglises z 1958 roku, a ostatecznie ugruntował ją Traktat Elizejski z 22 stycznia 1963 roku. [7]

Kontynuatorami myśli prezydenta de Gaulle’a we Francji byli jego następcy – G. Pompidou, V. Giscard d’Estaing i F. Mitterrand. Ten ostatni wystąpił w grudniu 1989 roku z inicjatywą stworzenia „konfederacji europejskiej”, w której zawarte były główne założenia wizji gaullistowskiej. Proces budowy tej konfederacji miał składać się z dwóch etapów – wzmocnienia Wspólnego Rynku, a następnie powiązania państw Europy Środkowo-Wschodniej z EWG, bez formalnego ich uczestnictwa. [8] Zbliżoną do francuskiego modelu integracji europejskiej koncepcję zjednoczenia prezentuje Wielka Brytania. W tych dwóch państwach najsilniejszy jest też ruch społeczny na rzecz konfederacji europejskiej. [9]

Podsumowując, należy stwierdzić, że istotą konfederalizmu jest dążenie do zbudowania, w drodze powolnego i stopniowego procesu integracji, oraz przy zachowaniu suwerenności państwowej, [10] związku państw europejskich. Nie wyklucza jednak, w dłuższej perspektywie czasowej, przejścia do federacji. Konfederaliści podkreślają narodowy wymiar integracji europejskiej, niechętnie odnosząc się do intensyfikacji działań ponadnarodowych. Optują za dalszym pogłębianiem współpracy, w oparciu o metodę międzyrządową. Protestują przeciwko poszerzaniu kompetencji Komisji Europejskiej i Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości.

2. Główne założenia konfederalizmu

Zwolennicy konfederalizmu są pesymistami. Uważają, że integracja europejska przypomina grę, jeśli nie o sumie zerowej, to przynajmniej o częściowym konflikcie interesów. Kluczową rolę w tej grze odgrywają państwa, kierujące się indywidualistyczną racjonalnością i egoistycznie pojmowanym interesem narodowym. Za główną wartość, podlegającą ochronie, uznają niezbywalną i absolutną suwerenność państwową. Konfederalizm, przyjmując państwowocentryczne podejście oraz nostalgiczną koncepcję suwerenności, odwołuje się tym samym do wypracowanego na gruncie teorii stosunków międzynarodowych paradygmatu realistycznego.

Państwa, stanowiąc główną siłę napędową integracji, decydują się na pogłębianie współpracy, nie ze względu na wymogi moralności międzynarodowej, ale przede wszystkim dlatego, że dostrzegły w integracji większe niż w samodzielnym działaniu, możliwości realizacji swojego interesu narodowego. [11] Nadal więc zachowują wobec siebie nieufność i dystans (w rozumieniu psychologicznym).

Do głównych instrumentów integracji w tym modelu zalicza się wymianę poglądów, negocjacje, przetargi międzyrządowe oraz luźniejsze formy współpracy i koordynacji zadań. Preferowanie metody międzyrządowej miało, zdaniem de Gaulle’a, zapobiec rozpłynięciu się państw narodowych w „masie europejskiej”. [12]

W odniesieniu do finalite politique Unii Europejskiej, konfederalizm zakłada stopniowe i powolne przechodzenie od „Europy Ojczyzn” do „Ojczyzny europejskiej”, przy czym sam proces scalania miał składać się z trzech etapów: równowagi, współpracy i unii. Pierwszy etap byłby stanem równowagi sił między państwami, drugi stanowiłby rodzaj pluralistycznego systemu bezpieczeństwa (zgodnie z planem Fouchete’a), natomiast ostatni, trzeci etap miał być realizacją pełnej unii politycznej (nawet w formie federacji). [13]

Przytoczona wyżej logika pogłębiania integracji europejskiej zbliża, co do ostatecznego celu, konfederalizm z modelem federalistycznym. Innym podobieństwem obu teorii jest założenie o pierwotności integracji politycznej względem integracji gospodarczej. [14] Ponadto, istnieje zbieżność poglądów konfederalistów i federalistów w kwestii poszerzania Unii Europejskiej. Już od końca II wojny światowej generał Ch. de Gaulle opowiadał się bowiem za stworzeniem „wielkiej” Europy, rozciągającej się „od Islandii po Istambuł i od Gibraltaru po Ural”. [15] Podstawowe założenia wizji „Europy od Atlantyku po Ural” przejął, we wspomnianej wyżej inicjatywie powołania „konfederacji europejskiej” z grudnia 1989 roku,  inny prezydent Francji – F. Mitterrand. Ta nowa struktura polityczna miała pozostać otwarta dla wszystkich państw europejskich, w tym i dla ZSRR. [16]

{mospagebreak}
3. Główne nurty konfederalizmu

Najogólniej rzecz biorąc, zwolennicy konfederalizmu dzielą się na tych, którzy uważają, że docelowym rezultatem integracji powinna być konfederacja państw europejskich (de Gaulle), oraz tych, którzy dopuszczają możliwość przekształcenia się Unii Europejskiej w federację na bazie wielowiekowych związków (F. J. Strauss, zwany „niemieckim de Gaulle’m”). [17]

Poza powyższym, bardzo ogólnym podziałem, istnieje jeszcze kilka odłamów czy szkół, wyrastających z teorii konfederalizmu. Wśród nich największy rozgłos zdobyło liberalne podejście międzyrządowe (liberalny intergowernmentalizm) amerykańskiego politologa A. Moravcsika.

Liberalne podejście międzyrządowe stanowi syntezę konfederalizmu i neofunkcjonalizmu. Integrację europejską traktuje jako dwuetapowy proces – najpierw formułowania postulatów przez różne wewnątrzpaństwowe grupy interesów (faza neofunkcjonalistyczna), a następnie reprezentowania tych postulatów przez rządy wobec partnerów zewnętrznych (faza konfederalistyczna, przetarg międzyrządowy). [18] W tym sensie polityka europejska przypomina, używając terminologii teorii gier, grę na dwu poziomach (wewnątrzpaństwowym i międzypaństwowym). [19]

Można zatem stwierdzić, że dynamikę integracji europejskiej w koncepcji Moravcsika wyznacza, z jednej strony narodowy „popyt” na integrację, czyli charakter żądań wysuwanych przez aktorów społecznych, z drugiej zaś wynik konfrontacji interesów narodowych, będących odbiciem tych żądań. [20]

4. Konfederacyjne elementy konstrukcji Unii Europejskiej

W doktrynie prawa międzynarodowego konfederacje definiowane są zazwyczaj jako związki państw. Różnica pomiędzy typową organizacją międzynarodową a konfederacją nie jest całkiem jasna. Niemniej przyjmuje się, że organizacja międzynarodowa jest zrzeszeniem co najmniej trzech państw, zaś konfederacja może być związkiem nawet dwóch państw. [21] Ponadto, związki państw tym różnią się od organizacji międzynarodowych, że ich kompetencje mają zwykle szerszy zakres, obejmujący na przykład politykę zagraniczną i obronną. [22] W tym kontekście Unię Europejską należy uznać za bliższą rozwiązaniom konfederacyjnym niż reprezentowanym przez klasyczną organizację międzynarodową.

Unia Europejska jest specyficznym podmiotem stosunków międzynarodowych, mieszczącym się gdzieś pomiędzy konfederacją a federacją. Treści konfederacyjne są widoczne zwłaszcza w dwóch międzyrządowych filarach UE: w obszarze WPZiB oraz WPiS. Oba filary zbliżone są w swoim kształcie do klasycznej organizacji międzyrządowej, podejmującej decyzje jednomyślnie. Nie brakuje w nich też jednak pewnych elementów wspólnotowych (głosowanie większościowe), wprowadzonych zwłaszcza Traktatem Amsterdamskim. [23] Dużo bardziej zaawansowany pod względem integracji międzynarodowej filar I nie mieści się natomiast zasadniczo w formule konfederacji.

Poniżej zostaną wymienione najważniejsze elementy konfederacyjne konstrukcji Unii Europejskiej.
1.    Powołanie UE w oparciu o umowę międzynarodową. Przedstawiciele nauki prawa międzynarodowego podkreślają, że konfederacje tworzone są na podstawie traktatów międzypaństwowych. [24] Odnosząc tę uwagę do Unii Europejskiej, należy zauważyć, że podstawą prawną jej działalności jest umowa międzynarodowa o charakterze multilateralnym, czyli TUE.
2.    Brak osobowości prawnomiędzynarodowej. Zdaniem L. Ehrlicha, państwa powołujące konfederację nie nadają nowoutworzonemu związkowi charakteru podmiotu prawa międzynarodowego. [25] Traktat z Maastricht, powołujący do życia Unię Europejską, nie przyznał jej ani pełnej zdolności traktatowej, ani prawa legacji, ani zdolności procesowej. Unia nie posiada więc osobowości prawnomiędzynarodowej, co zbliża ją, przynajmniej teoretycznie, do rozwiązań konfederacyjnych.
3.    Międzyrządowe instytucje wspólnotowe. W skład głównego organu decyzyjnego Unii, czyli Rady, wchodzą przedstawiciele wszystkich państw członkowskich szczebla ministerialnego. Podobnie, międzyrządowy charakter posiada Rada Europejska, najważniejszy ośrodek podejmowania decyzji politycznych w UE, składający się z szefów państw i rządów państw członkowskich, którym towarzyszą ministrowie spraw zagranicznych. Ponadto, część badaczy dostrzega zwycięstwo modelu konfederalistycznego w obecnym statusie Parlamentu Europejskiego. [26]
4.    Konsensualne procedury decyzyjne. Zgodnie z art. 205 TWE Rada podejmuje decyzje na trzy sposoby: bezwzględną większością głosów, kwalifikowaną większością głosów lub jednomyślnie. Traktat przewiduje więcej przypadków, w których stosowane jest głosowanie większościowe niż jednomyślne. Faktycznie jednak dominującą metodą podejmowania decyzji w Radzie jest konsensus, umożliwiający państwom zablokowanie propozycji, jeśli dostrzegają w niej jakąkolwiek sprzeczność z własnym interesem narodowym. [27] Dążenie do kompromisu jest charakterystyczne także dla decydowania politycznego w Radzie Europejskiej.
5.    Traktatowa ochrona suwerenności. Zgodnie z art. 6 p. 3 TUE „Unia szanuje tożsamości narodowe państw członkowskich”, przez co należy rozumieć także poszanowanie ich praw suwerennych. W art. 17 p. 1 TUE postanowiono z kolei, że WPZiB nie narusza specyfiki polityki bezpieczeństwa i obrony państw członkowskich. O poszanowaniu suwerenności państw w ramach III filara świadczy natomiast treść art. 32-33 TUE. Postanawiają one, że to na państwach nadal spoczywa odpowiedzialność za utrzymanie prawa, porządku oraz bezpieczeństwa wewnętrznego, a wspólne działania na ich terytoriach mogą być realizowane tylko za zgodą suwerennych władz. [28]

{mospagebreak} 

6.    Szeroki obszar ekskluzywnych kompetencji państw. Art. 5. akapit 1 TWE stanowi, że „Wspólnota działa w granicach kompetencji powierzonych jej niniejszym Traktatem oraz celów w nim wyznaczonych”. Oznacza to, że ogólną kompetencję do stanowienia prawa posiadają państwa członkowskie, a wyjątkiem od tej reguły jest kompetencja Wspólnoty. [29] Tak więc sfera kompetencji państw jest obecnie bez porównania szersza niż obszar kompetencji Unii, która może tworzyć prawo wyłącznie w oparciu o kompetencje wyraźnie przyznane przez Traktat (tzw. zasada ograniczonej kompetencji szczegółowej).
7.    Udział parlamentów narodowych w unijnym procesie decyzyjnym. Zgodnie z protokołem numer 7, dołączonym do Traktatu Amsterdamskiego, parlamenty narodowe powinny mieć czas na zajęcie stanowiska wobec wszystkich propozycji legislacyjnych zgłaszanych przez Komisję.
8.    Zasada subsydiarności. Stanowi ona swoisty kompromis między zwolennikami Europy wspólnotowej oraz Europy międzyrządowej, stąd można ją przytoczyć jako przykład zarówno federalizacji Unii Europejskiej, jak i obecności w jej strukturze treści konfederacyjnych. Jako zasada wzmacniająca konfederacyjny charakter UE, subsydiarność ma przede wszystkim chronić narodową tożsamość państw członkowskich i ich suwerenność, ograniczyć nazbyt federalistyczne tendencje integracyjne, a także nie dopuszczać do nieustannego wzrostu kompetencji organów wspólnotowych. [30]
9.    Zasada proporcjonalności. Wprowadzona została do art. 5 p. 3 TWE Traktatem z Maastricht, a następnie skodyfikowana w protokóle numer 30, dołączonym do Traktatu Amsterdamskiego. Zasada proporcjonalności oznacza, że działania Wspólnoty nie mogą wykraczać poza to, co jest konieczne do osiągnięcia celów określonych w TWE.

Pozostałe konfederacyjne treści to przede wszystkim:
•    Odrębne konstytucje państw członkowskich.
•    Odrębne organy władzy poszczególnych państw.
•    Narodowy charakter armii i policji.
•    Podległość narodowa służb specjalnych.
•    Trwałe symbole narodów europejskich. [31]

Reasumując, należy stwierdzić, iż Unia Europejska nie jest typową konfederacją. Stopień zaawansowania procesów integracyjnych i powiązane z tym zjawisko istotnego samoograniczenia suwerenności państwowej pozwala mówić o UE raczej w kategoriach systemu przedfederalnego. Trzeba jednak przy tym pamiętać, że to państwa nadal są „panami traktatów” (Herren der Verträge), [32] a owo ograniczanie suwerenności odbywa się zawsze na zasadach dobrowolności i wzajemności.

Za tworzeniem konfederacji, niewielkim ograniczaniem suwerenności i budowaniem „Europy Ojczyzn” opowiada się zwłaszcza Francja, wspierana przez Wielką Brytanię, Irlandię, Austrię oraz państwa skandynawskie (Danię, Szwecję i Finlandię). [33] Spośród nowych członków Unii Europejskiej koncepcję tę najwyraźniej popierają Polska oraz Czechy.

Zobacz także: Michał Wallner: Dynamika integracji europejskiej w świetle teorii federalizmu

Przypisy:

[1] E. J. Osmańczyk, Encyklopedia ONZ i stosunków międzynarodowych, Warszawa 1982, s. 254.

[2] Tylko w odniesieniu do stanów południowych, które odłączyły się od USA.

[3] B. Banaszak, Konfederacja, [w:] Mała encyklopedia prawa, pod red. U. Kaliny-Prasznic, Warszawa 2005, s. 214.

[4] De Gaulle, będąc z pewnością zwolennikiem „Europy narodów”, nigdy nie mówił o „Europie Ojczyzn”. Pojęcia tego użył jako pierwszy premier M. Debre w swoim expose parlamentarnym w 1959 roku. (A. Szeptycki, Gaullistowska wizja systemu europejskiego jako uwarunkowanie współczesnej polityki zagranicznej Francji, „Stosunki Międzynarodowe” 2002, nr 1-2, s. 159).

[5] Kompromis luksemburski oznaczał, że państwa członkowskie będą dążyły do kompromisu, jeśli decyzja podejmowana większością głosów dotyczy żywotnych interesów jednego z nich.

[6] A. Rudowski, R. Zenderowski, Integracja europejska. Geneza – funkcjonowanie – perspektywy, Warszawa 2002, s. 126.

[7] A. Szeptycki, dz. cyt., s. 158.

[8] K. Rogaczewska, Francuski model integracji, [w:] Unia Europejska. Leksykon integracji, pod red. W. Bokajły, K. Dziubki, Wrocław 2003, s. 304.

[9] Do najbardziej znanych organizacji konfederalistycznych, zwanych też unionistycznymi, zalicza się brytyjski Ruch na Rzecz Zjednoczenia Europy i Francuską Radę na Rzecz Zjednoczonej Europy. (A. Rudowski, R. Zenderowski, dz. cyt., s. 125-126).

[10] F. Kinsky dostrzega w zachowaniu pełnej suwerenności przez członków konfederacji główne zagrożenie dla jej bytu. Podejmowanie decyzji przy zachowaniu prawa weta każdego członka prowadzi, jego zdaniem, do stanu permanentnej anarchii. Co więcej, w konfederacji często dochodzi do hegemonii najsilniejszego państwa, czego przykładem może być pozycja Prus w Związku Niemieckim po 1866 roku, czy Wirginii w północnoamerykańskiej konfederacji w 1777 roku. Według Kinsky’ego nie jest też od tej groźby wolna Unia Europejska, znajdująca się obecnie w konfederacyjnym stadium rozwoju, przy czym w rolę potencjalnego hegemona mogłyby się wcielić zjednoczone Niemcy. (F. Kinsky, Federalizm: model ogólnoeuropejski, Kraków 1999, s. 18-19, 46).

[11] S. Parzymies, Analiza krytyczna teorii integracji europejskiej, [w:] Porządek międzynarodowy u progu XXI wieku, pod red. R. Kuźniara, Warszawa 2005, s. 395.

[12] A. Zielińska-Głębocka, Dynamika Unii Europejskiej w świetle teorii integracji, „Studia Europejskie” 1999, nr 3, s. 13.

[13] S. Konopacki, Komunikacyjna teoria integracji politycznej Karla Deutscha, „Studia Europejskie” 1998, nr 1, s. 44.

[14] A. Rudowski, R. Zenderowski, dz. cyt., s. 124.

[15] A. Szeptycki, dz. cyt., s. 157, 162.

[16] Tamże, s. 164.

[17] A. Rudowski, R. Zenderowski, dz. cyt., s. 126.

[18] S. Parzymies, dz. cyt., s. 382-384;  A. Zielińska-Głębocka, dz. cyt., s. 22.

[19] I. P. Karolewski, Teorie integracji europejskiej na przykładzie Niemiec, Warszawa 1999, s. 6.

[20] A. Zielińska-Głębocka, dz. cyt., s. 22.

[21] L. Antonowicz, Podręcznik prawa międzynarodowego, Warszawa 2002, s. 92.

[22] F. Kinsky, dz. cyt., s. 45.

[23] Szerzej: Z. J. Pietraś, Prawo wspólnotowe i integracja europejska, Lublin 2005, s. 562, 586.

[24] L. Ehrlich, Prawo międzynarodowe, Warszawa 1958, s. 127.

[25] Tamże.

[26] A. Rudowski, R. Zenderowski, dz. cyt., s. 128.

[27] Z. J. Pietraś, dz. cyt., s. 36, 295-297.

[28] Tamże, s. 240-241.

[29] M. Ahlt, M. Szpunar, Prawo europejskie, Warszawa 2002, s. 55-56.

[30] Z. J. Pietraś, dz. cyt., s. 35, 114.

[31] K. Łastawski, Procesy integracyjne w Europie, [w:] Międzynarodowe stosunki polityczne, pod red. M. Pietrasia, Lublin 2006, s. 226.

[32] Określenia tego użył niemiecki Federalny Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z 1993 roku na temat Traktatu z Maastricht

[33] Z. J. Pietraś, dz. cyt., s. 37