System wyborczy do Bundestagu

• bundestag
• parlament
• republika federalna niemiec
• rfn

System wyborczy do Bundestagu (niemiecki Parlament Związkowy), ze względu na nietypowe połączenie systemu większościowego z proporcjonalnym, jest uznawany za najbardziej skomplikowany w Europie, dlatego warto mu się uważniej przyjrzeć.

System wyborczy
System wyborczy jest to „zespół reguł odnoszących się do sposobu wyrażania przez wyborców swych preferencji oraz do sposobu transformacji głosów na mandaty przydzielane rywalizującym ugrupowaniom”.[1] Uznaje się go za jeden z najważniejszych elementów tworzących system polityczny. Ma za zadanie m. in. wyrazić preferencje wyborców, zagwarantować zwycięzcom legitymizację władzy, wyłonić stabilny układ sił na arenie politycznej oraz odzwierciedlić obraz opinii publicznej w danym państwie. Istnieje wiele rozwiązań i wariantów systemu wyborczego, nie istnieje jednak żaden, który spełniałby stuprocentowo wszystkie wyżej wymienione funkcje. Rozwiązanie, jakie przyjęto w niemieckim Parlamencie Związkowym, jest ciekawe ze względu na swoją złożoność. Ponieważ spora część samej społeczności niemieckiej nie do końca rozumie ten system wyborczy, warto mu się uważniej przyjrzeć.

Cechy systemu wyborczego do Bundestagu
Parlament Związkowy (Bundestag) jest to jedna z dwu izb Zgromadzenia Federalnego (obok Rady Związkowej, czyli Bundesratu). Został on powołany do życia na mocy Ustawy Zasadniczej (Grundgesetz) z 1949 roku. Skład jego jest wybierany w powszechnych wyborach i stanowi reprezentację ogólnonarodową. Jest to jedyny organ, wybierany przez mieszkańców Republiki Federalnej Niemiec (RFN), który reprezentuje ich na płaszczyźnie federalnej. Posłowie do Bundestagu są „przedstawicielami całego narodu, nie są związani nakazami i instrukcjami oraz podlegają tylko swemu sumieniu”.[2]  Siedziba Bundestagu, Reichstag, znajduje się w stolicy RFN, Berlinie.

Według Ustawy Zasadniczej Republiki Federalnej Niemiec posłowie do Niemieckiego Parlamentu Federalnego wybierani są w wyborach „powszechnych, bezpośrednich, wolnych  równych i tajnych." [3] Wybory te mają więc charakter pięcioprzymiotnikowy. Odbywają się co cztery lata, najwcześniej 45, a najpóźniej 47 miesięcy po rozpoczęciu kadencji. W przypadku rozwiązania Bundestagu muszą się odbyć w ciągu sześćdziesięciu dni. Data wyborów ustalana jest przez prezydenta federalnego. Art. 39 Ustawy Zasadniczej informuje, że „(2) Parlament Federalny zbiera się najpóźniej trzydziestego dnia po wyborach.
(3) Parlament Federalny ustala zamknięcie i wznowienie swoich posiedzeń. Prezydent Parlamentu Federalnego może zwołać go wcześniej. Jest on do tego zobowiązany na żądanie jednej trzeciej członków, Prezydenta Federalnego lub Kanclerza Federalnego.” [4]

Nad przebiegiem wyborów pieczę sprawuje Federalna Komisja Wyborcza (Bundeswahlausschuss). Na jej czele stoi Federalny Kierownik Wyborczy (Bundeswahlleiter).

Czynne i bierne prawo wyborcze. Zgłaszanie kandydatów
Czynne prawo wyborcze posiada każdy, kto „ukończył 18 lat, przebywa w RFN co najmniej od 3 miesięcy i nie jest ubezwłasnowolniony lub pozbawiony praw publicznych”. [5] Od 1957r. można również oddawać głos korespondencyjnie.

Co ciekawe, w Ustawie Zasadniczej nie została dokładnie określona liczba wybieranych posłów. Kwestię tę pozostawiono ordynacji wyborczej (Bundeswahlgesetz). Od grudnia 1990r. określiła ona ustawową liczbę posłów na 656. We wrześniu 2002r. dokonano nowelizacji ordynacji i zmniejszono liczbę jednomandatowych okręgów wyborczych z 328 na 299. Stąd ustawowa liczba posłów wynosi obecnie 598. W praktyce jednak liczba ta może się zwiększać dzięki mandatom nadwyżkowym, które zostaną dokładniej opisane poniżej.

Teoretycznie bierne prawo wyborcze przysługuje każdemu, kto skończył 21. rok życia, posiada czynne prawo wyborcze oraz nie został pozbawiony prawomocnym wyrokiem sądowym biernego prawa wyborczego lub prawa do zajmowania urzędów publicznych. Aby osoba mogła startować w wyborach w danym okręgu, jej kandydatura musi zostać poparta 200 podpisami mieszkańców okręgu.

Jeśli osoba pragnie znaleźć się na liście partyjnej, musi wziąć pod uwagę postanowienia ordynacji wyborczej, głoszącej, że „z ramienia partii politycznej może zostać zgłoszona jedynie kandydatura osoby zatwierdzonej w tajnym głosowaniu członków partii lub ich delegatów dla danego okręgu (szczegółowy tryb normowany jest przez postanowienia statutowe partii politycznych)”. [6]{mospagebreak}

System większościowy i proporcjonalny
System wyborczy RFN jest nietypowym połączeniem systemu większościowego z proporcjonalnym.

"System większościowy - polega na tym, że mandaty otrzymuje tylko ta partia/ten kandydat, który uzyskał określoną prawem większość głosów w danym okręgu. W systemie tym okręgi wyborcze są najczęściej jednomandatowe.

System proporcjonalny - stosowany w okręgach wielomandatowych, polega na tym, że podział mandatów między partie jest dokonywany odpowiednio (proporcjonalnie) do liczby głosów zebranych przez każdą z nich. Zasada proporcjonalności prawa wyborczego może być stosowana tylko wtedy, gdy tworzy się okręgi wielomandatowe i gdy istnieją zwalczające się partie polityczne, przystępujące do wyborów z własnymi programami i z osobnymi listami kandydatów." [7]

W Bundestagu połowa miejsc zostaje obsadzona według zasady większości względnej. Posłowie są wybierani w 299 jednomandatowych okręgach wyborczych (Wahlkreise). Mandat zdobywa kandydat, który uzyskał największą liczbę głosów. Kandydować mogą działacze partii politycznych lub osoby wysunięte przez indywidualnych wyborców (minimum 200 podpisów poparcia), czyli przez tzw. wolne grupy wyborców. Ponieważ wymagana jest większość względna, frekwencja nie musi wynieść minimum 50 procent. Żeby wybory były sprawiedliwe, okręgi są porównywalne pod względem liczby mieszkańców (obecnie średnio 250 tysięcy mieszkańców ). [8]

Druga połowa jest wybierana z kolei w wyborach proporcjonalnych. „Wielomandatowym okręgiem wyborczym jest w tym wypadku kraj związkowy”. [9] Z racji tego, że Republika Federalna Niemiec składa się z szesnastu Bundeslandów (krajów związkowych), tyle właśnie wynosi liczba wielomandatowych okręgów wyborczych. System proporcjonalny wymaga przeprowadzenia tyko jednej tury wyborów, ponieważ zawsze możliwe jest proporcjonalne rozdzielenie głosów. Wyborcy dokonują wyboru pomiędzy listami partyjnymi, zgłoszonymi na szczeblu krajowym. Mandaty zdobyte w ten właśnie sposób decydują głównie o składzie Bundestagu.

Co ciekawe, osoba ubiegająca się o mandat jako indywidualny kandydat, może startować również z listy partyjnej. Może to uczynić w innym kraju niż w tym, w którym znajduje się wyżej wymieniony okręg wyborczy. Gdy kandydat zdobędzie już mandat bezpośredni, nie jest brany pod uwagę przy rozdziale mandatów z listy partyjnej.  Listy partyjne są układane przez same partie, zgodnie z ich statutem. Według ustawy wyborczej partia musi najpierw zebrać poparcie równoważne 1/1000 ogólnej liczby wyborców w danym landzie. Tak naprawdę jednak wystarcza 2000 podpisów. Zazwyczaj na szczycie listy znajdują się kandydaci, których partia szczególnie promuje, nawet jeśli nie jest to równoznaczne z poparciem społeczeństwa. Ponieważ obowiązuje system proporcjonalny, to właśnie kandydaci z początku listy mają większe szanse otrzymać mandat. Partie o zasięgu lokalnym lub regionalnym, które nie mają reprezentacji na szczeblu federalnym, przy oddawaniu listy partyjnej muszą dodatkowo przedłożyć dokument udowadniający poparcie minimum 20 wyborców z danego okręgu.

W związku z tym każdy „wyborca niemiecki dysponuje dwoma niezwiązanymi i niezależnymi głosami”.[10]

Pierwszy (pierwotny) głos (Erststimme) – oddaje się na kandydata z imiennej listy w jednomandatowym okręgu wyborczym.

Drugi (wtórny) głos (Zweitstimme) – oddaje się na jedną z wystawionych w danym kraju list partyjnych.

Bardzo często zdarza się, że wyborca oddaje głosy na członków dwóch zupełnie różnych partii politycznych. Jest to zjawisko powszechne i jak najbardziej dozwolone: „W praktyce przypadki oddawania <głosu drugiego> na członka innej partii wykorzystywane mogą być do celów taktyczno-wyborczych, przybierając postać tzw. porozumień co do wolnej strefy działania. Porozumienia takie są prawnie dopuszczalne. Za niedopuszczalne uważa się natomiast porozumienia dotyczące przedkładania przez partie polityczne wspólnych list wyborczych, a także ugody co do łączenia ich na etapie liczenia głosów”. [11]

Metoda liczenia głosów
Jak w takim razie liczone są głosy? W przypadku wyborów większościowych wszystko jest jasne – mandat zdobywa ten kandydat, który zdobędzie największą liczbę głosów. By jednak dokonać alokacji mandatów w systemie proporcjonalnym, należy zastosować jedną z metod matematycznych, czyli algorytmów. Na świecie wykorzystywane są różne metody.

Początkowo w Niemczech stosowano metodę Victora d’Hondta (matematyk z Belgii), preferującą silniejsze partie. Jednak 8. maja 1985 roku w wyniku nowelizacji ustawy wyborczej wprowadzono nowy system – metodę Hare-Niemeyera. Po raz pierwszy głosy były zliczane na jej podstawie w wyborach do 11. Kadencji Bundestagu w 1987r. „Metoda wywodzi swoją nazwę od nazwiska metody zaproponowanej początkowo przez Thomasa Hare'a i zmodyfikowanej następnie przez niemieckiego matematyka Horsta Niemeyera. Algorytm ten znany jest również pod nazwą metody największych reszt (ang. Largest reminder method)”. [12]

Dla każdej partii obliczany jest następujący współczynnik:

Q = vi*s/vt

Gdzie:
Q -  współczynnik
vi  -  liczba głosów zdobytych przez i-tą partię w wyborach
vt - liczba głosów oddanych na wszystkie partie
s - liczba mandatów do przydzielenia


„W pierwszym kroku każda partia otrzymuje tyle mandatów, ile wynosi całkowita część obliczonego dla niej współczynnika. Zatem jeżeli współczynnik wynosi 2.1202 to partia otrzymuje 2 mandaty, w przypadku, gdy współczynnik wynosi 5.899928 partia otrzymuje 5 mandatów. W kolejnym kroku patrzymy na reszty współczynników (wartości po przecinku). Dopóki pozostają jeszcze wolne mandaty przydzielamy je tym partiom, które mają największą wartość po przecinku. Metoda ta sprzyja głównie małym i średnim ugrupowaniom”. [13]{mospagebreak}

Klauzula zaporowa
W systemie wyborczym do Bundestagu obowiązuje klauzula zaporowa. Jest to próg mniejszościowy, który musi osiągnąć  partia startująca w wyborach w skali kraju, aby mogła być wzięta pod uwagę podczas rozdzielania mandatów w poszczególnych okręgach wyborczych. Próg ten jest stosowany w celu zapobieżenia rozdrobnieniu sceny politycznej w kraju o proporcjonalnym systemie wyborczym do parlamentu. W RFN klauzula zaporowa wynosi 5 procent - Fünf-Prozent-Sperrklausel. Partia, która nie osiągnęła tej dolnej granicy, traci wszystkie oddane na nią „głosy drugie”. Jeśli weźmie się pod uwagę już wyżej wzmiankowaną uwagę, że o składzie parlamentu decydują właśnie „głosy drugie”, to można wywnioskować, że klauzula zaporowa uniemożliwia partiom małym otrzymanie mandatów, a tym samym odgrywanie aktywnej roli.

Klauzula ta nie jest instytucją konstytucyjną. Została wprowadzona na mocy ordynacji wyborczej w 1949r. Wyrosła z doświadczeń Republiki Weimarskiej, kiedy to w parlamencie zasiadali przedstawiciele wielu partii, co prowadziło do licznych zatargów oraz znacznych utrudnień w podejmowaniu decyzji. Początkowo obowiązywała w obrębie każdego kraju związkowego (a więc okręgu wyborczego) z osobna. Wystarczyło więc przekroczyć 5-procentowy próg w skali jednego tylko landu lub w skali mandatu w jednym okręgu wyborczym. „W 1953r. podniesiono wymóg zdobytych 5% <głosów drugich> w skali ogólnofederacyjnej i wreszcie w roku 1956 wprowadzono dzisiejsze ograniczenia”. [14]

Zdarza się, że partia polityczna nie jest zdolna przekroczyć klauzuli zaporowej, jednak zdobywa mandaty za pomocą „głosów pierwszych”, oddanych na indywidualnych kandydatów partyjnych w okręgach jednomandatowych. W ustawie wyborczej istnieje zapis, że „głosy pierwsze” nie mogą zostać skasowane. Dlatego partia zdobywa prawo do zasiadania w parlamencie i posiadania w nim swojego przedstawicielstwa dzięki tzw. mandatom nadwyżkowym. Musi jednakże najpierw zdobyć przynajmniej trzy mandaty w okręgach jednomandatowych w skali całego kraju.

„Zapis ten ma na celu stworzenie reprezentacji dla małych, regionalnych partii, które nie zdołały pokonać klauzuli 5%, a zdobyły co najmniej 3 mandaty bezpośrednie. Regulacja ta, mająca swój zapis w federalnej ustawie wyborczej, jest przez wielu prawników prawa konstytucyjnego uważana za sprzeczną z Ustawą Zasadniczą, gdyż wyklucza stosowanie jednolitych reguł wyborczych wobec wszystkich partii na terenie całej federacji”. [15]

Istnieją zarówno zwolennicy, jak i przeciwnicy klauzuli zaporowej. Z jednej strony ma ona istotne znaczenie, bo zapobiega nadmiernemu rozdrobnieniu parlamentu. Nie dopuszcza również do Bundestagu partii skrajnych, faszystowskich czy komunistycznych. Przyczynia się ponadto do stabilności rządów. Uważana jest za czynnik stopniowo prowadzący do ustalenia się systemu dwupartyjnego, który ma miejsce np. w Wielkiej Brytanii czy w Stanach Zjednoczonych. Powoduje systematyczne zmniejszanie się liczby partii politycznych w Bundestagu.

Wiele osób uważa jednak, że klauzula ta deformuje  w znacznym stopniu wyniki wyborów oraz układ sił w parlamencie. Dzieje się tak dlatego, iż duża część wyborców zostaje bez reprezentacji, gdy popierana przez nich partia nie osiągnie 5-procentowego progu. Dane pokazują, że nawet do 1,8 miliona ważnych głosów, co stanowi równowartość około 25 mandatów, może nie mieć znaczenia. Można odnieść wrażenie, że działanie klauzuli zaporowej jest sprzeczne z zasadą równości partii politycznych. Wątpliwości co do tego, czy przekraczanie progu wyborczego jest rzeczywiście konieczne, były na tyle duże, że wielokrotnie sprawą zajmował się nawet Federalny Trybunał Konstytucyjny. Jednakże „nie dopatrzył się w klauzuli instytucji sprzecznej z Ustawą Zasadniczą”. [16]
Należy pamiętać o jeszcze jednym elemencie systemu wyborczego do Bundestagu, mianowicie o mandatach nadwyżkowych, zwanych również wiszącymi. Mamy z nimi do czynienia, gdy „liczba mandatów uzyskanych <głosami pierwszymi> przekracza liczbę miejsc, jaka przypadłaby partii na podstawie <głosów drugich>”. [17] Również w tym przypadku działa zasada, że „głosy pierwsze” nie mogą przepaść. Partia zachowuje więc te dodatkowe mandaty; to prowadzi do zwiększenia liczby deputowanych w parlamencie. Według ordynacji wyborczej istnieje 598 mandatów do obsadzenia, jednak, jak już wspominano, zazwyczaj liczba ta jest wyższa właśnie ze względu na mandaty wiszące. Np. w wyborach w 2005 roku Łączn liczba mandatów wyniosła 614, a więc aż 16 mandatów było nadwyżkowych. W związku z tym, jakkolwiek decydujące są „głosy drugie”, nie wolno lekceważyć mandatów bezpośrednich, które są w stanie zwiększyć reprezentację partii w Bundestagu.{mospagebreak}

Weryfikacja wyborów
Weryfikacja wyborów to połączenie zarówno kontroli parlamentarnej, jak i sądowej. Kontrola ważności należy do samego Bundestagu. Parlament podejmuje decyzję, czy doszło do naruszenia ordynacji wyborczej, a tym samym procedury wyborów. Następnie stwierdza utratę mandatu przez deputowanego. Ten ostatni jednak ma prawo złożyć skargę do Federalnego Trybunału Konstytucyjnego, do którego obowiązku należy dokładne rozpatrzenie całej sprawy i wydanie wyroku.

Podsumowanie
System wyborczy do Bundestagu jest wynikiem niemieckich doświadczeń z czasów Republiki Weimarskiej oraz III Rzeszy, próbą sprawiedliwego połączenia możliwości głosowania zarówno na indywidualnych przedstawicieli, jak i na partie polityczne, bez jednoczesnego rozdrabniania areny politycznej. Nie jest to system idealny, ale stanowi ciekawe rozwiązanie i warto go bliżej poznać.

________________________________________________________________________________

Źródła cytatów:

[1] „Współczesne systemy polityczne”, pod red. M. Żmigrodzkiego i B. Dziemidok-Olszewskiej, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2007, s. 52

[2] Ustawa Zasadnicza Republiki Federalnej Niemiec, art. 38, ustęp 1

[3] Ustawa Zasadnicza Republiki Federalnej Niemiec, art. 38, ustęp 1

[4] Ustawa Zasadnicza Republiki Federalnej Niemiec, art. 39, ust. 2 i 3

[5] „Współczesne systemy polityczne”, pod red. M. Żmigrodzkiego i B. Dziemidok-Olszewskiej, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2007, s. 104

[6] R. Balicki, „Ustroje państw współczesnych”, Wydawnictwo Uniwersytetu Wrocławskiego, Wrocław 2003, s. 68

[7] Darmowa encyklopedia WIEM, http://portalwiedzy.onet.pl/85920,,,,system_wyborczy,haslo.html

[8] Dane z 2003 roku

[9] R. Balicki, „Ustroje państw współczesnych”, Wydawnictwo Uniwersytetu Wrocławskiego, Wrocław 2003, s. 68

[10] K. Kociubiński, „Systemy polityczne Austrii, Niemiec i Szwajcarii”, Wydawnictwo Dolnośląska Szkoła Wyższa Edukacji Towarzystwa Wiedzy Powszechnej, Wrocław 2003, s. 53

[11] E. Gdulewicz, „Ustroje państw współczesnych”, T.1, Wydawnictwo Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej, Lublin 1997, s. 110

[12] Algorytmy i struktury danych, http://www.algorytm.org/index.php?option=com_content&task=view&id=165&Itemid=28

[13] Algorytmy i struktury danych, http://www.algorytm.org/index.php?option=com_content&task=view&id=165&Itemid=28

[14] E. Gdulewicz, „Ustroje państw współczesnych”, T.1, Wydawnictwo Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej, Lublin 1997, s. 111

[15] K. Kociubiński, „Systemy polityczne Austrii, Niemiec i Szwajcarii”, Wydawnictwo Dolnośląska Szkoła Wyższa Edukacji Towarzystwa Wiedzy Powszechnej, Wrocław 2003, s. 54

[16] K. Kociubiński, „Systemy polityczne Austrii, Niemiec i Szwajcarii”, Wydawnictwo Dolnośląska Szkoła Wyższa Edukacji Towarzystwa Wiedzy Powszechnej, Wrocław 2003, s. 54

[17] E. Gdulewicz, „Ustroje państw współczesnych”, T.1, Wydawnictwo Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej, Lublin 1997, s. 111