Bundesrat w systemie konstytucyjnym Niemiec

• bundesrat
• niemcy
• parlament
• republika federalna niemiec
• rfn
• system polityczny

Bundesrat, czyli Rada Związkowa, jest organem federalnym, tworzącym wraz z Bundestagiem parlament Republiki Federalnej Niemiec oraz organem reprezentującym interesy landów na płaszczyźnie federalnej. Warto poznać bliżej jego specyfikę miejsca w systemie konstytucyjnym Niemiec.

Bundesrat, czyli Rada Związkowa, jest drugą obok Bundestagu izbą niemieckiego parlamentu, sprawuje więc władzę ustawodawczą w Republice Federalnej Niemiec (RFN). Jest także jednym z pięciu stałych organów federalnych, obok Bundestagu, Prezydenta (Bundespräsident), Rządu Federalnego (Bundesregierung) oraz Federalnego Trybunału Konstytucyjnego (Bundesverfassungsgericht). Jako organ federalny reprezentuje interesy landów (niemieckich krajów związkowych) na płaszczyźnie związkowej. Art. 50 Ustawy Zasadniczej (Grundgesetz) mówi, że „Kraje związkowe uczestniczą poprzez Bundesrat w procesie ustawodawczym i sprawowaniu władzy administracyjnej Federacji oraz w sprawach związanych z UE”.

Bundesrat ma służyć interesom landów, gwarantować ich uprawnienia wynikające z Ustawy Zasadniczej oraz przeciwdziałać tendencjom centralistycznym. Jest zarazem rzecznikiem interesów partii większościowych w każdym poszczególnym landzie, ponieważ to zazwyczaj one decydują o stanowisku, jakie zajmie delegacja w Bundesracie.

Skład Bundesratu

Członkowie Bundesratu nie są wybierani bezpośrednio przez obywateli niemieckich. Delegatami do tego organu zostają poszczególni członkowie rządów krajów związkowych, czyli landów. Wśród delegatów zawsze znajduje się premier rządu krajowego (Landesregierung). Skład liczbowy jest uzależniony od liczby głosów przysługujących danemu krajowi (landowi), który z kolei zależy od liczby mieszkańców danego landu. Każdy land ma minimum 3 głosy. Łącznie, po zjednoczeniu Niemiec, jest ich 69.

Podział głosów między poszczególne landy przedstawia się następująco:
- Mniej niż 2 mln mieszkańców = 3 głosy (Brema, Hamburg, Saara, Meklemburgia-Pomorze Przednie)
- 2-6 mln mieszkańców = 4 głosy (Berlin, Brandenburgia, Nadrenia-Palatynat, Saksonia, Saksonia-Anhalt, Szlezwik-Holsztyn, Turyngia)
- 6-7 mln mieszkańców = 5 głosów (Hesja)
- Więcej niż 7 mln mieszkańców = 6 głosów (Badenia-Wirtembergia, Bawaria, Dolna Saksonia, Nadrenia Północna-Westfalia )

Należy pamiętać, że Bundesrat nie jest organem kadencyjnym. Praca Rady trwa nieprzerwanie, a delegaci zmieniają się po wyborach do parlamentów krajowych (Landtag), które odbywają się w różnych terminach.

Dodatkowo obowiązuje zasada incompabilitas, tzn. zakaz łączenia mandatów w obu izbach parlamentu. Oznacza to, że będąc delegatem do Bundestagu, nie można jednocześnie być delegatem do Bundesratu i odwrotnie.
{mospagebreak}
Głosowanie

Głosowanie odbywa się według wytycznych rządów krajowych (Landesregierung), stąd mandaty mają charakter imperatywny. Każde obrady Bundesratu muszą poprzedzić posiedzenia rządów krajowych w celu ustalenia stanowiska. Każda delegacja oddaje głosy jednolicie – wszyscy delegaci danego rządu głosują tak samo, w przeciwnym razie głosy całej delegacji zostają uznane za nieważne.

Organy wewnątrz Bundesratu

Pracami Rady Związkowej kieruje Prezydent Bundesratu. Jego funkcję sprawują po kolei szefowie rządów krajowych. Z tej właśnie przyczyny zawsze znajdują się oni w delegacji każdego rządu krajowego do Rady Związkowej. Kadencja prezydenta trwa rok. Wybierany jest według ustalonego klucza, to jest: w kolejności od największego do najmniejszego landu. Zadaniem prezydenta jest kierowanie pracami Rady, a także przejęcie funkcji Prezydenta RFN, jeśli nie może on sam ich pełnić.

Prezydent wraz z trzema wiceprezydentami tworzy Prezydium Bundesratu. Jest to organ kolegialny, którego zadaniem jest kierowanie pracami Rady. Prezydium Rady oraz szesnaście delegatów (każdy land deleguje jednego pełnomocnika) tworzą Stałą Radę Doradczą, będącą ciałem doradczym, utworzonym przy Prezydencie Bundesratu.  Zadaniem Stałej Rady Doradczej jest pomoc w przygotowaniu posiedzeń i w czynnościach administracyjnych. Dodatkowo w pracach tego organu uczestniczy zazwyczaj Minister federalny ds. stosunków z krajami (landami). Stała Rada Doradcza jest więc również forum współpracy z rządem federalnym.

Oprócz tego w ramach Bundesratu działają liczne komisje stałe oraz do określonych zadań. Mogą być również powoływane komisje nadzwyczajne. Przewodniczących komisji wybiera prezydent Bundesratu. W każdej komisji każdy land ma swojego przedstawiciela oraz jeden głos. Często komisje podczas pracy korzystają z pomocy ekspertów z poszczególnych landów.

Posiedzenia Bundesratu

Posiedzenia Rady Związkowej odbywają się co dwa-trzy tygodnie oraz w sytuacji, gdy zajdzie natychmiastowa potrzeba zwołania. Posiedzenie musi zostać zwołane w przypadku, gdy zażądają tego dwa landy lub rząd związkowy (Bundesregierung). Posiedzenia Bundesratu zwołuje, otwiera, odracza i zamyka Prezydent. Posiedzenia są jawne, a ich utajnienie wymaga specjalnej uchwały. W posiedzeniach mają prawo uczestniczyć i zabierać głos ministrowie federalni (członkowie rządu związkowego); w przypadku, gdy zażąda tego Rada Związkowa, to uprawnienie przeradza się w ich obowiązek.
{mospagebreak}
Uprawnienia Bundesratu

Uprawnienia Bundesratu są o wiele węższe niż Bundestagu. Rada Związkowa nie może pociągać rządu związkowego do odpowiedzialności. Rząd jedynie informuje Radę o swojej pracy, nie ma jednak obowiązku konsultacji z delegatami Bundesratu. Rada Związkowa ma uprawnienia legislacyjne oraz quasi-administracyjne.

Udział Bundesratu w procesie legislacyjnym jest mocno ograniczony. Posiada wiązane prawo inicjatywy ustawodawczej z rządem związkowym. Oznacza to, że jeśli Bundesrat wyjdzie z inicjatywą ustawy, musi ona zostać pozytywnie zaopiniowana przez rząd związkowy i odwrotnie, Bundesrat opiniuje projekt rządowy. Na wydanie opinii oba organy mają sześć tygodni.

Według artykułu 52 (3) Ustawy Zasadniczej „Bundesrat podejmuje uchwały co najmniej większością głosów swoich członków”. Ustawy uchwalone przez Bundestag wymagają akceptacji Bundesratu, jeśli mają związek z suwerennością kraju związkowego lub jeśli instytucje krajów związkowych mają udział w ich realizacji, czyli jeśli ustawa będzie dotyczyła landów. Dla spraw związanych z Unią Europejską (UE) Bundesrat może utworzyć Izbę Europejską. Głosy dla poszczególnych delegacji są wówczas takie same jak w Radzie Związkowej, a uchwały Izby Europejskiej mają moc uchwał Rady.

Należy pamiętać, że ustawy federalne uchwalane są przez Bundestag. Po uchwaleniu ustawy Bundestag przekazuje ją Radzie w celu rozpatrzenia. Bundesrat ma prawo zażądać wspólnego rozpatrzenia ustawy. Powołuje się wówczas do życia tak zwaną Komisję Mediacyjną. Jej skład i procedurę określa regulamin, uchwalany w przypadku powstania takiej Komisji. Regulamin ten musi zostać uchwalony przez Bundestag i wymaga zgody Bundesratu. Przykładowo, w 2003 roku w celu modernizacji porządku federalnego (dokładne tłumaczenie z „Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung”) regulamin postanawiał, że: „Komisja składa się z 16 członków Bundesratu (po jednym z każdego landu; członków tych nie wiążą wytyczne) oraz 16 deputowanych Bundestagu (ale nie mogą być to członkowie Rządu Federalnego)”. Gdy w odniesieniu do konkretnej ustawy wymagana jest zgoda Bundesratu, powołania ww. Komisji może zażądać też Bundestag oraz Rząd Federalny.
Komisja Mediacyjna może zaproponować zmiany w ustawie – wtedy Bundestag musi ponownie głosować. Jeśli Komisja nie zostaje powołana lub Komisja nie wprowadzi zmian w ustawie, to w odniesieniu do ustawy wymagającej zgody Bundesratu, Bundesrat musi podjąć decyzję o udzieleniu zgody na przyjęcie ustawy (w ustalonym terminie). W przypadku gdy ustawa nie wymaga zgody Bundesratu, Rada Związkowa ma prawo mimo wszystko wnieść sprzeciw w ciągu dwu tygodni od zakończenia prac Komisji.

O tym, co dzieje się w przypadku uchwalenia przez Bundesrat sprzeciwu wobec ustawy, informuje artykuł 77 ustęp 4 Ustawy Zasadniczej: „Jeżeli sprzeciw uchwalony został większością głosów członków Bundesratu, wówczas może on zostać odrzucony większością głosów ustawowej liczby deputowanych do Bundestagu. Jeżeli Bundesrat uchwalił sprzeciw wielkością co najmniej dwóch trzecich głosów swoich członków, wówczas jej odrzucenie przez Bundestag wymaga większości dwóch trzecich, a co najmniej większości ustawowej liczby deputowanych do Bundestagu”. Oznacza to, że tak naprawdę Bundestag może przeforsować uchwaloną przez siebie ustawę, a uprawnienia Bundesratu do blokowania ustaw są bardzo ograniczone. Według art. 78 Ustawy Zasadniczej „uchwaloną przez Bundestag ustawę uznaje się za przyjętą, jeśli Bundesrat udzieli na nią zgody, nie złoży sprzeciwu lub taki sprzeciw wycofa lub gdy zostanie on przegłosowany przez Bundestag”.

Uprawnienia Rady Związkowej wzrastają natomiast w przypadku próby wprowadzenia zmian do Ustawy Zasadniczej, ponieważ na zmiany te musi wyrazić zgodę 2/3 Bundestagu oraz 2/3 Bundesratu.

Podsumowanie

Bundesrat ma niewątpliwie węższe uprawnienia niż Bundestag jeśli chodzi o proces legislacyjny, jest natomiast bardzo ważnym organem, dbającym o interesy landów, ograniczającym potencjalne tendencje centralistyczne Bundestagu (będącego ogólnofederalną izbą parlamentu).

________________________________________________________________________________
Bibliografia:

Ustawa Zasadnicza Republiki Federalnej Niemiec

P. Czarny, „Bundesrat : między niemiecką tradycją a europejską przyszłością”, Warszawa 2000

E. Gdulewicz, „Ustroje państw współczesnych”, T.1, Wydawnictwo Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej, Lublin 1997

K. Kociubiński, „Systemy polityczne Austrii, Niemiec i Szwajcarii”, Wydawnictwo Dolnośląska Szkoła Wyższa Edukacji Towarzystwa Wiedzy Powszechnej, Wrocław 2003

St. Sulowski, „System polityczny Republiki Federalnej Niemiec : (wybrane problemy)”, Warszawa 2005

G. Ziller, „Der Bundesrat”, Düsseldorf 1998

Bundesrat, www.bundesrat.de

Kommission von Bundestag und Bundesrat zur Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung, http://www.nord.dgb.de/hintergrund/3/20/Kommission_von_Bundestag_und_Bundesrat_zur_Modernisierung_der_bundesstaatlichen_Ordnung.pdf