18 grudzień 2008

Istnieje wiele teorii, które starają się wyjaśnić proces integracji europejskiej. Federalizm, neofunkcjonalizm oraz podejście międzyrządowe (intergovernmentalism) zdają się czynić to najlepiej. Podczas gdy neofunkcjonalizm i podejście międzyrządowe uznać można za typowe teorie wyjaśniające, tak federalizm to bardziej koncepcja, która w największym stopniu wpłynęła na początkową fazę integracji. Wydawać by się mogło, że nie ma lepszej, niż federalistyczna, odpowiedzi na pytanie dlaczego proces integracji w ogóle się rozpoczął. Neofunkcjonalizm i podejście międzyrządowe starają się zaś wyjaśnić jego dynamikę i przebieg.

Federalizm

Nie sposób moim zdaniem nie zgodzić się z federalistami, którzy twierdzą, że głównym powodem, dla którego Europa postanowiła się integrować, była chęć uniknięcia wyniszczających wojen na jej terenie.[1] Potwierdzeniem tego są słowa Roberta Schumana, który w swojej deklaracji stwierdza, że wybuch wojny spowodowany był tym, iż Europa nie była zjednoczona.

Federacja bowiem, ich zdaniem gwarantować miała pokój, bezpieczeństwo i stabilizację na kontynencie.[2] Według federalistów najistotniejszą przyczyną wybuchających konfliktów była anarchia.[3] Również Wilston Churchill w swojej mowie z dnia 19 września 1946 roku na Uniwersytecie w Zurichu podkreślił, iż: Europa musi się zjednoczyć, zanim wojna zniszczy nasz kontynent.[4]

Federaliści nie patrzyli optymistycznie na tradycyjne metody radzenia sobie z anarchią międzynarodową takie jak dyplomacja czy równowaga sił, dlatego też ich zdaniem jedynym sposobem na zapewnienie pokoju jest zmiana kształtu systemu międzynarodowego. Postulowana przez nich zmiana to zniesienie niepodległych państw i połączenie ich w jeden organizm ponadpaństwowy.[5] Ten dość kontrowersyjny pomysł, stojący w jawnej sprzeczności z ideą suwerenności państw, Atiero Spineli tłumaczy w następujący sposób: Państwa narodowe tracą swoje odwieczne prawa, ponieważ nie są w stanie zapewnić bezpieczeństwa politycznego i ekonomicznego dla swoich obywateli.[6] Zdaniem Churchilla zjednoczona Europa byłaby bezpieczna, a ludzie byliby szczęśliwi. Jedynym sposobem, aby to zapewnić, jest zaś odtworzenie europejskiej Rodziny, która w konsekwencji prowadzić ma do zbudowania Stanów Zjednoczonych Europy.[7]

Europejscy liderzy zrozumieli również, że nie ma lepszej drogi do zaprowadzenie pokoju na kontynencie, jak rozpoczęcie tej mozolnej pracy od gospodarki. Dlatego też zadecydowali, że wspólne podstawy rozwoju ekonomicznego winny stać się fundamentem współpracy pomiędzy krajami europejskimi.

Przywódcy europejscy zdawali sobie jednak sprawę z tego, że nie może być mowy o stabilizacji na kontynencie, jeśli w pracę nad tym włączeni nie zostaną odwieczni wrogowie: Francja i Niemcy. Dlatego też to właśnie pojednanie między tymi dwoma krajami uznane zostało za priorytet. Nawiązanie współpracy i objęcie wspólnym nadzorem francuskiej i niemieckiej produkcji węgla i stali stało się kamieniem milowym procesu integracji. Sprawiło, iż wojna pomiędzy Francją i Niemcami stała się nie tylko nie do pomyślenia, ale wręcz materialnie niemożliwa.[8]

W 1951 roku sześć krajów europejskich: Francja, Niemcy, Wielka Brytania, Holandia, Luksemburg i Belgia podpisały Traktat Paryski. W ten właśnie sposób proces integracji europejskiej został oficjalnie rozpoczęty.

High i low politics

Kluczowym dla zrozumienia poglądów teoretyków integracji europejskiej jest zapoznanie się z ich stosunkiem do pojęć takich jak high politics i low politics.

Zdecydowanie polityczne powody unifikacji, takie jak zaprowadzenie pokoju i stabilizacji na świecie, podawane przez federalistów, świadczą o tym, iż w swoich rozważaniach koncentrują się oni na high politics.[9] Ich zdaniem kooperacja na płaszczyźnie gospodarczej rozszerzając się na coraz to nowe sektory prowadzić będzie do prawdziwej i pełnej politycznej jedności. Proces ten nosi nazwę spillover a wprowadził go do nauki o stosunkach międzynarodowych Ernst Haas. Ten jeden z głównych przedstawicieli neofunkcjonalizmu traktuje integrację europejską jako automatyczny i nieustannie pogłębiający się proces.[10] Polega on na tym, że współpraca polityczna związana z konkretnym celem prowadzi do sformułowania kolejnych, mających zapewnić wykonalność tych pierwszych.[11] Tym sposobem współpraca wciąż się pogłębia a zakres integracji obejmuje coraz to nowe dziedziny.

Zadziwiający może być fakt, iż już „ojcowie założyciele” Unii Europejskiej wierzyli w opisany przez neofunkcjonalistów proces spillover. Bardzo wyraźnie zobaczyć to można w Deklaracji Schumana, w której czytamy, że objęcie produkcji węgla i stali wspólną kontrolą położy fundamenty pod nawiązanie współpracy ekonomicznej, która z kolei stanie się pierwszym krokiem do ukonstytuowania się federacji europejskiej.[12]

Ponieważ zgodnie z mechanizmem spillover polityczna kooperacja powinna uzupełniać i być konsekwencją integracji ekonomicznej [13], w żadnym wypadku nie mogło być mowy o próbie zmian w kolejności lub przeskoczeniu pewnych etapów na drodze do pełnej unifikacji. I w ten właśnie sposób należy wytłumaczyć niepowodzenie prób mających na celu ustanowienie Europejskiej Wspólnoty Obronnej (EWO)[14] a także dwóch planów Foucheta[15].

Najprościej rzecz ujmując, neofunckjonaliści powiedzieliby, że było po prostu zbyt wcześnie by rozpocząć pracę nad integracją polityczną, nawet, jeśli to właśnie ona miała być docelowym celem traktatu paryskiego.

Nie zgodziliby się z nimi w tym miejscu przedstawiciele nurtu międzyrządowego. Ich zdaniem fiasko obu koncepcji spowodowane było nie tyle złą kolejnością podejmowanych działań, ile raczej założeniem, iż proces integracji, ani teraz ani nigdy nie obejmie kwestii tradycyjnie zaliczanych do kategorii high politics takich jak narodowe bezpieczeństwo czy obrona.[16]

Oczywiście ciężko spierać się z tym, iż rzeczywiście Unia Europejska przez ostatnich 50 lat wykazywała znacznie większe zainteresowanie kwestiami ekonomicznymi niż politycznymi. Niemniej jednak międzyrządowe założenie stanowiące, iż low politics, w których zawierają się kwestie ekonomiczne i socjalne, to jedyny obszar zainteresowań Unii wydaje się nieuzasadnione zważywszy na procesy, które obserwować możemy od początku lat 90. Przykładem jest tu ustanowienie na mocy traktatu z Maastricht II filaru, czyli Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa, a także Europejskiej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony.

W tym momencie reprezentanci nurtu międzyrządowego powiedzą jednak, że nie samo ustanowienie, a raczej proces realizacji wspomnianych polityk, winien mieć tu kluczowe znaczenie. A z tym jak wiadomo nie jest najlepiej. Ich zdaniem wynika to z kolei nie tyle z braku środków, co z politycznej woli do zacieśniania współpracy w tych obszarach integracji.[17]

Funkcjonalizm kontra podejście międzyrządowe

Neofunckjonalizm to teoria stworzona na przełomie lat 50. i 60., której celem było wyjaśnienie procesu integracji europejskiej.[18] Teoretycy tego nurtu zadawali sobie pytanie jak to możliwe, że całkiem skromne początki tego procesu, szybko doprowadziły do tego, iż stał się on bardziej dynamiczny i przekształcił w coś dużo ambitniejszego.[19]

Trudno nie zgodzić się, iż podpisanie w 1957 roku traktatów rzymskich, ustanawiających Wspólnoty Europejskie, postrzegane być winno jako wielki triumf koncepcji neofunkcjonalistycznej oraz potwierdzenie, że mechanizm spillover rzeczywiście działa.[20]

Jednakże od początku lat 60. aż do 80. pojawiło się wiele problemów, a proces integracji nie został co prawda zatrzymany, ale znacznie spowolniony. Oznaczało to, iż spillover działa, ale tylko do pewnego momentu, co dało krytykom tego pojęcia wielkie pole do popisu. Na tej właśnie bazie powstała nowa teoria integracji europejskiej, zwana podejściem międzyrządowym. Jej głównym celem było wyjaśnienie, dlaczego proces unifikacji nie przebiega tak szybko i gładko jak liczyli na to jego fundatorzy.[21] Bez wątpienia neofunckjonalizm i podejście międzyrządowe należy uznać za najbardziej sprzeczne ze sobą teorie integracji. Przede wszystkim, jak już zostało wspomniane, przedstawiciele nurtu międzyrządowego nie wierzą, iż integracja mogłaby rozszerzyć się na sfery zaliczane do high politics, podczas gdy neofuncjonaliści uważają to za punkt docelowy mechanizmu spillover.[22] Kolejną kwestią sporną jest ich stosunek do państw narodowych jako podmiotów tworzących Unię Europejską. Zdaniem Stanleya Hofmana, czołowego przedstawiciela nurtu międzyrządowego, głównym aktorem procesu integracji są rządy narodowe, a ich priorytetem, nie dobrowolna unifikacja w imię samej unifikacji, a ochrona i promowanie poprzez nią swych narodowych interesów.[23]

Neofunkcjonaliści całkowicie się z tym nie zgadzają. Ich zdaniem to podmioty pozapaństwowe są głównym motorem integracji, a proces postępuje nie dzięki decyzjom poszczególnych państw, lecz działającemu niezależnie od nich mechanizmu spillover. Oczywiście zgadzają się z tym, że nie kto inny, jak właśnie państwa, zapoczątkowały cały proces. Ich zdaniem jednak w tym samym czasie uruchomiły one również działający automatycznie łańcuch spillover, tracąc zarazem kontrolę nad pewną częścią własnej suwerenności.[24]

Implikuje to kolejną różnicę między przedstawicielami obu nurtów. Jest to ich stosunek do instytucji europejskich. Teoretycy podejścia międzyrządowego twierdzą, iż wszystkie historyczne i kluczowe dla procesu integracji decyzje podejmowane były przez suwerenne państwa i to tylko one wpływają na kierunki i dynamikę zachodzących zdarzeń. Ich oponenci podkreślają jednak ważność instytucji, której ich zdaniem nie sposób podważyć.[25] To, co podkreślają najmocniej, to pozycja i rola Komisji Europejskiej, którą uważają za motor całego procesu integracji. Teoretycy podejścia międzyrządowego, powiedzą jednak, że to nie Komisja, a Rada Unii Europejskiej, Rada Europejska i sieć międzyrządowych komitetów posiadają realną siłę, by wpływać na kształt i funkcjonowanie Unii.[26]

Ciężko się z nimi nie zgodzić. Bowiem nawet, jeśli rola Komisji w codziennym funkcjonowaniu organizacji nie powinna być lekceważona, a jej wpływ na proces wypracowywania polityki Unii jest znaczący, tak rację ma Jefferey Lewis twierdząc, iż to Rada Unii Europejskiej jest instytucjonalnym rdzeniem procesu podejmowania decyzji w Unii Europejskiej.[27]

Wnioski

Podsumowując, koncepcja federalistyczna dotycząca powodów zainicjowania integracji europejskiej wydaje się w pełni poprawna i nie budzi większych emocji. Co się jednak tyczy opisu przebiegu tego procesu pojawia się wiele kontrowersji i sprzecznych poglądów. Obie zaprezentowane w artykule teorie posiadają istotne i celne obserwacje dotyczące procesu integracji w ramach Unii Europejskiej, żadna jednak kompleksowo go nie tłumaczy. Dlatego też ciężko zgodzić się całkowicie z którąkolwiek z nich.

Nawet, gdy ktoś skłaniałby się mocniej w stronę poglądów Stanleya Hoffmana, nie sposób zaprzeczyć, że mechanizm spillover rzeczywiście istnieje (a przynajmniej istniał). Dlatego też chyba nie pozostaje nic innego, jak przytaknąć Ernstowi Haasowi, który twierdzi, że proces integracji europejskiej jest zbyt skomplikowany i złożony, by można go dopasować do jednej tylko teorii.[28]

 

[1] J. Czaputowicz, Teoria Stosunków Międzynarodowych., op. cit., pp.126, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2007.
[2] M. Wallner: „Dynamika integracji europejskiej w świetle teorii federalizmu”, http://www.psz.pl/content/view/4185/.
[3] R. Schuman, “The Schuman Declaration”, in The European Union.  Readings on the Theory and Practice of European Integration, edited by Nelsen B. F., Stubb A., Palgrave, 2003, s.14.
[4] W.S. Churchill, “The tragedy of Europe”, in The European Union…,op. cit, s.7 .
[5] F. Andreatta, “Theory and the European Union’s International Rrelations”, s.20 in International Relations and   the European Union, edited by Hill.Ch, Smith M., Oxford Press University, 2005.
[6]Ibidem.
[7] W.S. Churchill, “The tragedy…”,op cit., s.8.
[8] R. Schuman, “The Schuman…”, op. cit., s.14.
[9] F. Andreatta, ” Theory and…”, op. cit., s.20.
[10] F. Laursen, “Theories of European Integration. Background paper for lecture on “European Integration: What and Why?” at The Graduate Institute of European Studies, Tamkang University, Taipei, Taiwan, March 2002”, s.5, http://www.lib.tku.edu.tw/libeu/eulecture/Theories%20of%20European%20Integration.pdf.
[11] L.N. Lindberg, The Political Dynamics of European Integration, Stanford 1963, Stanford University Press, s.10.
[12] R. Schuman, “The Schuman…”.,op. cit, s.14.
[13] J. Czaputowicz, Teoria Stosunków...., op. cit., s.127.
[14]EWO – organizacja mająca powstać na mocy traktatu podpisanego w 1952 roku przez: Francję, Niemcy, Włochy, Belgię, Luksemburg i Holandię. Brak zgody na ratyfikację ze strony francuskiego parlamentu uniemożliwił wejście traktatu w życie, a także skutecznie zatrzymał proces instytucjonalizacji tego rodzaju współpracy.
[15]Przedstawione w latach 1961 i 1962 plany przygotowane przez francuskiego ambasadora przy Wspólnotach Europejskich Christiana Foucheta. Zakładały one pogłębienie integracji o kwestie polityczne, w tym wspólną politykę zagraniczną i obronną, a także utworzenie Unii Europejskiej. Plany nie zdobyły aprobaty państw członkowskich Wspólnot Europejskich.
[16] I. Bache, S. George, Politics In The European Union, Oxford University Press, 2001, s.12.
[17] D. Milczarek, “Foreign and security policy-a challenge and a strategic choice”, pp.146 in Europe-The Global Challenges,  edited by Kukliński A., Pawłowski K., Nowy Sącz, Recifer Eurofutures Publication Series, 2005
[18] A. Zielińska-Głębocka, „Dynamika Unii Europejskiej w świetle rozwoju teorii integracji” http://www.studiaeuropejskie.pl.
[19] R. Wang, “The Fate of the European Union”, http://www.global-  politics.co.uk/Archive/The%20Fate%20of%20the%20EU.htm.
[20]Ibidem.
[21]Ibidem.
[22] J. Czaputowicz, „Angielska Szkoła Stosunków Międzynarodowych i jej stosunek do integracji europejskiej”, s.91 http://www.pwe.org.pl/pdf/4304.pdf.
[23] R. Wang, “The Fate…”, op. cit.
[24] I. Bache, S. George, Politics In…, s. 9-10.
[25] B. Derek, The dynamics of EU integration. Why and when the EU institutions matter?, pp.16, Palgrave, 2005.
[26] R. Johnes, The politics and Economics of the European Union, s.40, Cheltenham, Edward Elgar, 2001.
[27] J. Lewis, “The Council of the European Union”, s.149 in European Union Politics, edited by Cini M., Oxford, Oxford University Press, 2003.
[28] R. Johnes, The politics…, op. cit., s.38.

Bibliografia:

1. Cini M. European Union Politics, Oxford, Oxford University Press, 2003.
2. Czaputowicz J., Teoria Stosunków Międzynarodowych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2007.
3. Derek B., The dynamics of EU integration. Why and when the EU institutions matter?, Palgrave, 2005.
4. Dinan D., Ever closer Union. An introduction to European integration, Palgrave, 1999.
5. George S., Bache I., Politics In The European Union, Oxford University Press, 2001.
6. Hill.Ch, Smith M., International Relations and the European Union, Oxford Press University, 2005.
7. Johnes R. The politics and Economics of the European Union, pp.40, Cheltenham, Edward Elgar, 2001.
8. Kukliński A., Pawłowski K., Europe-The Global Challenges, Nowy Sącz, Recifer Eurofutures Publication Series, 2005.
9. Nelsen B. F., Stubb A., The European Union.  Readings on the Theory and Practice of European Integration, Palgrave, 2003.

Zasoby internetowe:

1. http://www.lib.tku.edu.tw/libeu/eulecture/Theories%20of%20European%20Integration.pdf/.
2. http://www.studiaeuropejskie.pl/.
3. http://www.global-  politics.co.uk/Archive/The%20Fate%20of%20the%20EU.htm/.
4. http://www.pwe.org.pl/pdf/4304.pdf/.
5. http://www.psz.pl/content/view/4185/.