Grzegorz Gogowski: Wokół szczytu WPBiO (część II): Niewielkie szanse na przełamanie impasu

• unia europejska

Podstawowym celem rozpoczynającego się w najbliższy czwartek szczytu Rady Europejskiej jest przełamanie impasu w jakim pogrążony jest proces rozwoju Wspólnej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony UE. Z nadchodzącym spotkaniem głów państw i szefów rządów nie należy jednak wiązać zbyt dużych nadziei, gdyż osiągnięcie znaczącego postępu będzie niełatwe.

Dla wielu akademików oraz znawców problematyki bezpieczeństwa zbliżające się posiedzenie Rady Europejskiej poświęcone WPBiO jest wydarzeniem od dawna oczekiwanym i ekscytującym. Świadczą o tym liczne seminaria i konferencje organizowane w wielu europejskich ośrodkach badawczych oraz pokaźna liczba publikacji, w których zastanawiano się czy nadchodzący szczyt będzie szansą (być może jedną z ostatnich) na przełamanie impasu w jakim znalazł się proces integracji militarnej Starego Kontynentu. Zainteresowaniu szczytem najczęściej towarzyszy jednak najczęściej umiarkowany optymizm odnośnie skali postępu jaki uda się wypracować europejskim przywódcom. Patrząc przez pryzmat ostatnich kilku lat oraz problemów z jakimi boryka się WPBiO, sceptycyzm nie może dziwić.

Czy państwa UE wypracują kompromis?

W pierwszym artykule dotyczącym zbliżającego się szczytu przeanalizowałem raport wysokiego przedstawiciela ds. zagranicznych i polityki bezpieczeństwa Catherine Ashton, w którym zawarto rekomendacje dotyczące wzmocnienia WPBiO. Bardzo szerokie podejście zastosowane w tym raporcie jest dla państw członkowskich zachętą do przeprowadzenia wielopłaszczyznowych reform umożliwiających aktywizację działań Unii Europejskiej w dziedzinie bezpieczeństwa i obrony. W tym miejscu należy jednak postawić pytanie, które z punktu widzenia rezultatów szczytu jest zdecydowanie kluczowe: czy państwa członkowskie są zainteresowane wzmocnieniem WPBiO? Aby odpowiedzieć, cofnijmy się do roku 1999 kiedy podczas posiedzeń Rady Europejskiej w Kolonii i Helsinkach ustanowiono EPBiO. Ówczesny sukces, a także późniejszy rozwój koncepcji EPBiO (m.in. poprzez opracowanie koncepcji Grup Bojowych UE) był możliwi dzięki stosunkowo zgodnemu współdziałaniu państw tzw. „wielkiej europejskiej trójki”: Francji, Niemiec oraz Wielkiej Brytanii. W kilku wcześniejszych artykułach podkreślałem, że do przełamania impasu w procesie rozwoju wspólnych mechanizmów obronnych UE potrzeba co najmniej dwóch liderów o potencjale wystarczająco wysokim by wokół nich została zbudowana grupa państw zdolną do dokonania postępu. Niestety obecnie na mapie Starego Kontynentu trudno znaleźć państwo skłonne do odegrania roli takiego lidera.

Tradycyjnie, największym promotorem rozwoju europejskiej autonomii obronnej była Francja. W ostatnich latach, nad Loarą narosło jednak poczucie rozczarowania związane z brakiem postępu w rozwoju WPBiO wynikające przede wszystkim z braku zaangażowania pozostałych państw europejskich. W efekcie w tradycyjnej francuskiej koncepcji „Europy obrony” można zaobserwować wyraźną zmianę polegającą na przesunięciu akcentów z rozwoju autonomii obronnej Starego Kontynentu na wzmocnienie europejskiego filaru Sojuszu Północnoatlantyckiego. Zwróćmy uwagę, że pomimo iż obecny prezydent Francji Francois Hollande jest zwolennikiem wzmocnienia WPBiO, w zapisach opublikowanej w kwietniu Białej Księgi Obrony i Bezpieczeństwa Narodowego za podstawową gwarancję bezpieczeństwa europejskiego wyraźne uznano NATO, przyznając UE funkcję jedynie uzupełniającą. Miejsce na drugim krańcu osi poparcia dla procesu autonomizacji obronnej Starego Kontynentu niezmiennie zajmuje Wielkia Brytania. Stanowisko brytyjskie zwięźle określił analityk Królewskiego Instytutu Spraw Międzynarodowych (Chatham House) Julian Lindley-French pisząc: „obecnie Wielka Brytania postrzega WPBiO jako zbędną lub wręcz szkodliwą, preferując oparcie europejskiego bezpieczeństwa na więzach dwustronnych lub wyłącznie na Sojuszu Północnoatlantyckim”. Rzeczywiście, Brytyjczycy rozczarowani zbyt mało aktywną postawą pozostałych państw nie dostrzegają sensu w aktywnym angażowaniu się w rozwój unijnych mechanizmów współpracy wielostronnej w dziedzinie bezpieczeństwa i obrony. W memorandum dotyczącym zbliżającego się szczytu, opublikowanym przez brytyjskie ministerstwo spraw zagranicznych w dniu 28 października czytamy więc o generalnym poparciu dla wzmocnienia WPBiO z niezwykle stanowczym zastrzeżeniem, że może być ona jedynie uzupełnieniem mechanizmów transatlantyckich oraz w żadnym wypadku nie powinna być oparta na instytucjach o charakterze ponadnarodowym. O ile tradycyjnie sceptyczne stanowisko Wielkiej Brytanii nie zaskakuje, to należy podkreślić, że zdecydowanie najtrudniejszą do przewidzenia jest postawa Niemiec. Dr Ronja Kempin z Niemieckiego Instytutu Spraw Zagranicznych i Bezpieczeństwa (SWP) pisze: „trudno określić do czego Niemcy chcieliby wykorzystywać WPBiO (...) niektórzy z komentatorów podkreślają niemiecką tendencję do wyrażania silnego poparcia dla ustanawiania mechanizmów (współpracy obronnej) oraz późniejszego braku zaangażowania w proces ich implementacji. Co więcej Berlin tradycyjnie opowiadający się za wykorzystaniem przede wszystkim instrumentów cywilnych kilkukrotnie stawał na drodze rozwojowi wojskowego komponentu WPBiO, czego najlepszym przykładem było zablokowanie propozycji wykorzystania grup bojowych UE w operacjach na kontynencie afrykańskim.

Wybór państw, których stanowiska wobec WPBiO scharakteryzowano powyżej nie jest przypadkowy. Przemysław Żurawski vel Gajewski z Uniwersytetu Łódzkiego zauważa: „Ośrodkiem decyzyjnym Unii Europejskiej w sprawach polityki zagranicznej (i bezpieczeństwa – G.G.) nie są jej oficjalne instytucje, powołane do tego celu, lecz rządy unijnych mocarstw Niemiec, Francji i Wielkiej Brytanii”. Rezultaty zbliżającego się posiedzenia Rady Europejskiej będą w największym stopniu zależeć od elastyczności oraz możliwości osiągnięcia porozumienia właśnie pomiędzy tymi trzema państwami. Historia WPBiO naucza, że kategoryczny sprzeciw członka dawnej „Wielkiej Trójki” w praktyce uniemożliwia osiągnięcie wymiernych korzyści. Pozostałe państwa członkowskie UE nie dysponują natomiast wystarczającym potencjałem politycznym by ich głos mógł zostać uznany za decydujący podczas obrad.

Na czym powinni skoncentrować się europejscy przywódcy?

Jeszcze przed rozpoczęciem szczytu możemy stwierdzić, że jego niewątpliwym sukcesem będzie samo wznowienie dyskusji na temat rozwoju unijnych mechanizmów obronnych. Pamiętajmy, że w dobie kryzysu finansowego absorbującego większość uwagi państw członkowskich, WPBiO na dobre wypadła z głównego nurtu dyskursu europejskiego. Istnieje również ryzyko, że zbliżające się posiedzenie Rady Europejskiej będzie jedynie krótkotrwałym i jednorazowym powrotem problematyki autonomii obronnej Europy na pierwszy plan unijnej debaty. Wydaje się, że ciekawym rozwiązaniem byłoby ustanowienie posiedzeń przeglądowych Rady Europejskiej poświęconych WPBiO i odbywających się w regularnych odstępach czasowych, np. raz na dwa lata. Dzięki takiemu rozwiązaniu dyskusja dotycząca integracji militarnej UE nabrałaby bardziej ciągłego charakteru, który z pewnością zwiększyłby szansę na przyspieszenie tempa rozwoju WPBiO.

Zastanówmy się zatem na jakich problemach powinni skoncentrować się europejscy przywódcy podczas zbliżającego się szczytu. Należy zaznaczyć, że będą nas interesować dwa podstawowe obszary: płaszczyzna strategiczna oraz płaszczyzna mechanizmów współpracy obronnej. W odniesieniu do pierwszego z wymienionych obszarów, fundamentalną potrzebą jest precyzyjne określenie funkcji WPBiO w systemie bezpieczeństwa międzynarodowego oraz stworzenie długookresowej wizji rozwoju mechanizmów obronnych UE. Wydaje się, że pierwszym krokiem w tym kierunku byłaby aktualizacja Europejskiej Strategii Bezpieczeństwa o której wspominano we wcześniejszym artykule. Należy jednak pamiętać, że ewentualna rewizja ESB, która bez wątpienia będzie sukcesem wizerunkowym najpewniej nie rozwiąże podstawowych problemów WPBiO na poziomie strategicznym. Bardziej wymiernym osiągnięciem nadchodzącego posiedzenia Rady Europejskiej byłoby żądanie przeprowadzenia pogłębionego europejskiego przeglądu obrony. Efekty takiego przeglądu, przeprowadzonego wspólnie przez organy UE oraz państwa członkowskie mogłyby zostać zaprezentowane w konkretnym terminie, np. podczas spotkania głów państw i szefów rządów w grudniu 2014 roku. Dzięki takiej szczegółowej analizie zasobów obronnych, której towarzyszyłaby szeroko zakrojona debata polityczna, mógłby powstać strategiczny dokument UE, który ułatwiłby podjęcie kluczowych decyzji dotyczący rozwoju WPBiO w dłuższej perspektywie czasowej.      

Przechodząc do drugiego z wymienionych obszarów należy podkreślić że wobec trudności z wypracowaniem kompromisu na poziomie unijnym, szansą na progres może być podejście minimalistyczne. Znawcy problematyki bezpieczeństwa są zgodni: na najbliższym spotkaniu liderzy państw europejskich powinni zrezygnować z nazbyt ambitnych prób osiągnięcia znaczącego postępu w procesie wzmacniania WPBiO. O wiele bardziej korzystnym rozwiązaniem byłoby skoncentrowanie się na rozwoju konkretnych projektów mniejszego kalibru wzbudzających mniejsze kontrowersje wśród poszczególnych państw członkowskich.

Podczas konferencji naukowych oraz w publikacjach poświęconych nadchodzącemu szczytowi przedstawiono wiele pomysłów dotyczących potencjalnego wzmocnienia WPBiO. Jednym z najczęściej pojawiających się postulatów jest zwiększenie roli Europejskiej Agencji Obrony (EDA), która uznawana jest za doskonały, choć nie w pełni wykorzystywany instrument zdolny do udzielania pomocy państwom w rozwiązywaniu szerokiego spektrum problemów z zakresu polityki obronnej i zbrojeniowej. Niemieccy badacze Hilmar Linnenkamp i Christian Mölling podkreślają, że jeżeli liderzy państw członkowskich nie chcą utracić części suwerenności w dziedzinie polityki obronnej, mandat EDA będącej rdzeniem międzyrządowego filaru bezpieczeństwa UE powinien zostać wzmocniony, tak aby mogła ona przeciwstawić się ponadnarodowej Komisji Europejskiej dążącej do zwiększenia swojego wpływu na politykę obronną.

Interesującym pomysłem jest również propozycja podjęcia w ramach WPBiO działań ukierunkowanych na rozwój mechanizmów bezpieczeństwa cybernetycznego Unii Europejskiej. Wydaje się, że w obliczu stale rosnącego znaczenia zagrożeń cyberprzestrzeni Europa powinna zacieśniać współpracę w rozwoju mechanizmów bezpieczeństwa informatycznego. Co więcej wysoki poziom zaawansowania technologicznego państw członkowskich powoduje, że spośród wszystkich instytucji bezpieczeństwa europejskiego UE jest niejako predestynowana do objęcia swoją działalnością obszaru bezpieczeństwa cybernetycznego. Warto jednak zaznaczyć, że potencjalnym problemem mogłaby się okazać konieczność zwiększenia uprawnień instytucji unijnych w zakresie bezpieczeństwa informatycznego, czemu we wspomnianym powyżej memorandum kategorycznie sprzeciwiła się Wielka Brytania.

Uczestnicy posiedzenia Rady Europejskiej powinni poszukać możliwości rozwoju współpracy także w zakresie konkretnych zdolności wojskowych i programów zbrojeniowych. Zdaniem niektórych analityków z punktu widzenia przemysłu obronnego UE, niezwykle korzystnym rozwiązaniem byłaby realizacja idei „europejskiego samolotu bezzałogowego”. Stworzenie wspólnego bezzałogowca nie tylko wyposażyłoby Unię Europejską w zdolność, której ta obecnie nie posiada, ale również przyczyniło się do rozwoju europejskiego przemysłu lotniczego, który nie realizuje nowych programów (nie licząc myśliwców wielozadaniowych takich jak Eurofighter Typhoon czy Gripen). Niestety na dzień dzisiejszy niewiele wskazuje na to aby państwa UE zdecydowały się połączyć wysiłki na rzecz stworzenia programu wspólnego drona. Rozwój kilku odrębnych (i konkurencyjnych wobec siebie) projektów zwiększa ryzyko, iż marzenie o wspólnym samolocie bezzałogowym podzieli los idei europejskiego myśliwca piątej generacji, która z punktu widzenia konsolidacji rynku zbrojeniowego UE zakończyła się fiaskiem.

Niezależnie od potencjalnych przeszkód w rozwoju współpracy w niektórych obszarach współpracy obronnej, można również wskazać kilka propozycji, których realizacja nie powinna być szczególnie problematyczna. Niestety, lista  takich obszarów nie wydaje się zbyt długa. Najczęściej wskazywanym przykładem takiej (popieranej przez większość państw) inicjatywy byłoby usprawnienie mechanizmu rozmieszczania grup bojowych UE, które pomimo iż generują znaczne koszty nie zostały jak dotąd użyte w praktyce. Innym interesującym pomysłem było ustanowienie unijnych operacji typu Air Policing, analogicznych do misji prowadzonych pod szyldem Sojuszu Północnoatlantyckiego w trzech krajach nadbałtyckich i na Islandii. Takie operacje byłby doskonałą okazją do współpracy i koordynacji działań przez siły powietrzne kilku państw członkowskich jednocześnie. Doświadczenia zdobyte podczas wspólnych operacji pokojowych byłyby zaś niezwykle użyteczne podczas międzynarodowych działań w warunkach ewentualnego konfliktu zbrojnego (jak np. wojna w Libii). Wreszcie, zbliżający się szczyt będzie doskonałą okazją dla państw by potwierdzić swoje zaangażowanie i przyspieszyć realizację inicjatywy Europejskiej Floty Transportu Lotniczego (EATF). Uzgodniony w 2008 roku program EATF ukierunkowany jest na poprawę europejskich zdolności transportowych poprzez wykorzystanie wspólnej floty użytkowanych obecnie lub w przyszłości samolotów C-130 i A400M. W ostatnich latach jego realizacja została jednak spowolniona. Biorąc pod uwagę znaczenie transportu lotniczego (a raczej jego braku), które udowodniła choćby operacja Serwal w Mali, podczas której nie dysponująca odpowiednimi samolotami transportowymi Francja była zmuszona wykorzystywać maszyny brytyjskie, państwa europejskie powinny w większym stopniu zaangażować się w proces realizacji EATF.

Konkluzja – czy szczyt zakończy się sukcesem?

Odpowiedź na powyższe pytanie jest banalnie wręcz prosta: szczyt WPBiO zakończy się wielkim sukcesem jeśli przywódcy państw członkowskich (a zwłaszcza liderów UE) przyjmą postawę elastyczną i nastawioną na osiągnięcie porozumienia. Na kilka dni przed rozpoczęciem spotkania taki scenariusz wydaje się mało prawdopodobny. Skala postępu wypracowanego podczas tego posiedzenia Rady Europejskiej będzie najpewniej mniejsza niż powszechnie się oczekuje. Zauważmy jednak iż z punktu widzenia zmierzającej ku politycznemu zaniknięciu WPBiO nawet niewielka poprawa sytuacji będzie warta odnotowania. Dlatego też najbardziej rozsądnym wydaje się oczekiwanie na wieści ze szczytu bez wielkich nadziei. Ewentualny skok jakościowy w procesie rozwoju europejskich mechanizmów obronnych będzie wówczas wyjątkowo pozytywnym zaskoczeniem.

Zdjęcie: Samolot transportowy A400M/Wikimedia