Piotr R.Chmielewski: Jaka Polska w jakiej Unii?Koncepcje integracji europejskiej a interes narodowy.

• modele integracji
• piotr chmielewski
• unia europejska
• _kultura

Pojęcia "Europy federalistycznej" i "Europy Ojczyzn", koncepcje Unii "zintegrowanej", "międzyrządowej" i "wspólnotowej" często pojawiają się w debacie nad przyszłością Unii Europejskiej i równie często bywają źle rozumiane. Zanim więc zastanowimy się nad optymalną koncepcją integracji, trzeba wyjaśnić nieporozumienia.

Unia zintegrowana, (czyli integracja realizowana w myśl koncepcji wspólnotowej) to organizm, który współtworzą instytucje ponadnarodowe (Komisja Europejska) i międzyrządowe (Rada Unii Europejskiej), jak również wewnętrzne instytucje poszczególnych państw członkowskich. Funkcjonują one w układzie wielopłaszczyznowych współzależności i powiązań(1). Model międzyrządowy to z kolei pomysł na Unię opartą na decyzjach ministrów oraz szefów państw i rządów. Organem o decydującym znaczeniu są tu Rada UE, jak również Rada Europejska, a kompetencje instytucji ponadnarodowych (Komisji i Parlamentu) - niewielkie.

Wbrew pozorom jedna koncepcja nie wyklucza drugiej. W praktyce mamy do czynienia z obydwoma modelami integracji. Tak zwany I - szy filar, a więc Wspólny Rynek (obejmujący swobodny przepływ kapitału, pracowników, usług i towarów), reguły konkurencji, a także wspólne polityki oraz Unia Gospodarcza i Pieniężna, to obszar wspólnotowy. Z kolei II - gi filar, czyli Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa, a także III - ci filar - Współpraca Policji i Sądowa w Sprawach Karnych, regulowane są zasadami współpracy międzyrządowej. Oba te reżimy stosowane w poszczególnych obszarach mają swoje uzasadnienie, zaś to czy będą służyły Polsce zależy przede wszystkim od efektywności i skuteczności jej struktur państwowych(2).

Unia Europejska a pojęcia państwa federacyjnego i związku państw

Dzisiejsza Unia Europejska jest organizmem wyjątkowym, nieporównywalnym z żadnym znanym z historii. Koncepcji wspólnotowej i międzyrządowej nie należy więc utożsamiać z nieprzystającymi do niej, historycznymi pojęciami, takimi jak federacja czy związek państw. Nie ma podstaw by przewidywać przekształcenie Unii w państwo federacyjne, a próby nadawania jej atrybutów takiego państwa (przykład Traktatu nierozważnie nazwanego Konstytucją) powodują szkody polityczne i prowadzą do kryzysu. Unia nie spełnia kryteriów państwa federacyjnego. Jednym z nich jest pozbawienie części federacji podmiotowości prawa międzynarodowego, które przysługuje tylko całości. W rzeczywistości to państwa, a nie Unia są takimi podmiotami(3), mogą więc działać w środowisku międzynarodowym. Co więcej, wśród mieszkańców Unii nie ma woli przekształcenia jej w "superpaństwo". Takiego dążenia nie wykazują też kraje członkowskie, które podpisując Traktat konstytucyjny określiły, że Unia zostanie przekształcona w jednolitą organizację międzynarodową(4). Należy przypuszczać, że w perspektywie kilkunastu lat taki właśnie będzie ostateczny model integracji europejskiej - model ponadnarodowej organizacji międzynarodowej(5). Wykorzystywanie pewnych zasad zaczerpniętych z państw federacyjnych(6), dotyczących podziału kompetencji czy relacji prawa krajowego i unijnego, nie oznacza zamiaru budowy "Stanów Zjednoczonych Europy".

Powrót do luźnego związku państw ("Europy Ojczyzn") zakładałby z kolei renacjonalizację całego obszaru działalności Unii, czyli powtórne przekazanie państwom wszystkich kompetencji, co - mimo obecnych trudności wewnętrznych - jest równie mało prawdopodobne. Tendencja jest wręcz odwrotna i wskazuje na stopniowe obejmowanie obszarów międzyrządowych, reżimem wspólnotowym. Związkiem państw nie jest cała UE, ale nie są nim także międzyrządowe obszary II -go i III - go filara, ponieważ również tam - w ograniczonym zakresie - funkcjonują instytucje wspólnotowe(7), a podejmowane działania muszą być zgodne z acquis communautaire(8). Obszary międzyrządowe i wspólnotowe są więc na tyle mocno powiązane, że należy postrzegać je jako niejednorodną, ale spójną organizację.

Modele integracji i polska polityka unijna

Procedury decyzyjne w ramach Unii Europejskiej charakteryzuje złożoność i niejednolitość - różnią się one w zależności od obszaru decyzyjnego i w zależności od obszaru mają swoje uzasadnienie. Zasadność stosowania koncepcji międzyrządowej w obszarze II - go i III - go filara wynika z faktu, że państwa członkowskie nie są gotowe na bardziej zaawansowane mechanizmy współpracy. Proces integracji europejskiej udowadnia, że odchodzenie od jednomyślności na rzecz większościowego podejmowania decyzji i "uwspólnotowienie" kolejnych obszarów jest procesem długotrwałym. Dopóki państwa nie "dojrzeją" do takiej decyzji, dobrze że współpracują na obecnych zasadach. Metoda międzyrządowa może być więc traktowana jako etap na drodze do metody wspólnotowej, ale także jako środek do objęcia współpracą obszarów, które obejmują kwestie szczególnie istotne dla państw, i przez to nie mogą być uwspólnotowione, a warto by były przedmiotem współpracy. Również Polska nie jest gotowa na rezygnację ze swoich kompetencji w obszarach polityki zagranicznej czy ochrony bezpieczeństwa państwa więc nie ma powodu by opowiadała się za ich natychmiastowym uwspólnotowieniem.

Inaczej prezentuje się sytuacja o obrębie I - szego filara. Polska potrzebuje Unii solidarnej gospodarczo - Unii która rozumie znaczenie wyrównywania poziomu rozwoju regionów, która przeciwdziała tendencjom nacjonalistycznym w gospodarce, zakłócającym funkcjonowanie Wspólnego Rynku.. Ponieważ istnieje bezpośredni związek pomiędzy wpólnotowością a solidarnością, w obszarze I filara, Polska powinna opowiadać się za koncepcją wspólnotową, a tym samym za rezygnacją z jednomyślności na rzecz głosowania większościowego. Odchodzenie od wymogu jednomyślności czyni mechanizmy podejmowania decyzji skuteczniejszymi. Taka Unia - Unia skutecznych mechanizmów sprzyjających solidarności(9) - jest w interesie wszystkich krajów UE, a szczególnie nowych państw, którym może ona na wiele lat ułatwić rozwój cywilizacyjny.

Alternatywą dla modelu zintegrowanego w I - szym filarze jest ponownie koncepcja międzyrządowa. Brak elementu wspólnotowego, z dużym prawdopodobieństwem, prowadziłby jednak do wykształcenia się "unii egoizmów narodowych", ponad które rządy tak często nie potrafią się wznieść. W modelu międzyrządowym nie miejsca na mediację instytucji dbającej o doprowadzenie do kompromisu - niedoskonałego, ale wciąż będącego we wspólnym interesie. W tym kontekście warto zauważyć pozytywną rolę Komisji Europejskiej. To jej przedstawiciele zachęcają do otwarcia rynków pracy dla pracowników z nowych państw członkowskich. To również komisarz opracował projekt dyrektywy liberalizującej przepływ usług i wreszcie ta instytucja przedstawiła najbardziej solidarny budżet uwzględniający potrzeby nowej "dziesiątki". Bez udziału Komisji - a więc tylko za pomocą mechanizmów międzyrządowych - nie osiągnięto by takiego zaawansowania integracji z jakim mamy do czynienia obecnie. Oczywiście Komisja Europejska i te z państw, które dostrzegają znaczenie solidarności nie czynią tego z altruizmu, ale z przeświadczenia, że wyrównywanie poziomu rozwoju i w perspektywie silniejsza gospodarczo Unia, leży w interesie wszystkich, a nie tylko państwa, któremu udziela się pomocy. Rozwój cywilizacyjny Irlandii, Grecji, Hiszpanii i Portugalii dowodzi, że pomoc prowadząca do wzmocnienia Unii jako całości nie jest utopią i opłaca się także tym, którzy początkowo do niej dopłacają.

Proponowane w Polsce koncepcje "selektywnego integracjonizmu"(10), czyli zgoda tylko i wyłącznie na to, co jest tożsame z bieżącym interesem narodowym, (przy czym nie wiemy jak jest on definiowany), wywodzi się z filozofii Unii postrzeganej jako coś obcego, zagrażającego polskiej suwerenności, struktury której z zasady trzeba mówić "nie"(11). Jest to koncepcja, która prowadzi do konfliktu z pozostałymi państwami. O ile taktykę działania za pomocą "zmiennych sojuszy", skutecznych w konkretnych sprawach, można uznać za słuszna, to nie mogą być to wyłącznie sojusze "przeciw" kolejnym inicjatywom. Który z "interesów narodowych" osiągniemy ogłaszając, że jesteśmy gotowi wchodzić już nie "w dowolne koalicje", ale w "dowolne kolizje" z partnerami europejskimi? Bycie "trudnym partnerem" w negocjacjach międzyrządowych może okazać się słuszne, ale w unijnej codzienności jest dowodem niezrozumienia mechanizmów jej funkcjonowania.

W interesie Polski jest wolna konkurencja i sprawne funkcjonowanie Wspólnego Rynku, powinna więc domagać się reform likwidujących bariery wewnętrzne, tłumiące konkurencyjność. Pozwoli jej to wykorzystać atuty, jakimi dysponuje - są nimi niskie koszty produkcji i siły roboczej, a więc korzystne warunki dla przedsiębiorczości, inwestycji i szansa dla eksportu. Skuteczna, bardziej zintegrowana Wspólnota jest Polsce potrzebna także po to, by obawy przed konkurencją ze strony nowych państw członkowskich lub przeciwnie - przeświadczenie o ich niedojrzałości do funkcjonowania w jednolitej organizacji - nie doprowadziły do jej podziału na zamknięte podgrupy i przewagi ich interesów nad interesem zbiorowości. I znów - warto dostrzec, że sojusznikiem Polski w utrzymaniu spójności Wspólnoty będzie Komisja Europejska.

Pomimo że, w obecnej sytuacji, należy docenić znaczenie II - go i III - go filara UE jako akceptowalnej dla wszystkich państw formy integracji, Polska powinna dostrzegać, że wobec postępujących ogólnoświatowych procesów liberalizacji gospodarczej - w ramach ugrupowań integracyjnych i przede wszystkim w ramach Światowej Organizacji Handlu - Wspólny Rynek przestanie prawdopodobnie być w perspektywie kilku dekad czymś wyjątkowym(12). Dlatego dla utrzymania spójności Unii konieczna będzie integracja polityczna i wzmacnianie współpracy w obecnych obszarach międzyrządowych. Wydaje się, że poszczególne państwa europejskie mają zbyt mały potencjał by skutecznie kształtować politykę międzynarodową. Partnerska współpraca Polski, jak i pozostałych państw Unii ze Stanami Zjednoczonymi oraz kolejnymi zyskującymi na znaczeniu graczami (jak Chiny i Indie) będzie możliwa tylko w ramach sprawnej struktury integracyjnej(13). W tym kontekście rozważać trzeba decyzję o dołączeniu do bardziej zintegrowanych gospodarczo krajów strefy Euro, a także Polskie stanowisko wobec prób budowania Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa.

Wpływ integracji na suwerenność państw

Trzeba podkreślić, że ewentualna rezygnacja z metody międzyrządowej na rzecz wspólnotowej, nie oznacza utraty suwerenności państwa i jego wpływu na integrację. Przeciwnie - to państwa stanowiąc umowy kształtujące Unię (tzw. traktaty rewizyjne), a nawet mając możliwość wystąpienia z niej, kontrolują przebieg całego procesu. Wskazuje się również, że znaczenie pojęcia "suwerenność" zmieniało się w poszczególnych epokach historycznych(14), więc ze zmianami mamy do czynienia i obecnie. Zadaniem państwa jest realizacja funkcji takich jak stanowienie i egzekwowanie prawa, dostarczanie "dóbr publicznych", zarządzanie makroekonomiczne czy obrona(15). W warunkach rosnącej współzależności międzynarodowej, niektóre z nich mogą być lepiej wykonywane poprzez uczestnictwo w strukturach integracyjnych, takich jak Wspólnota Europejska(16). Dlatego przekazanie kompetencji, które służy lepszemu wykonywaniu funkcji państwa, uznawane jest raczej za realizację suwerenności niż wyzbycie się jej. Istotne jest tu rozróżnienie pomiędzy zakresem kompetencji państwa, a potencjałem do ich realizacji(17). Wszechobecne państwa, które nie są w stanie realizować swoich funkcji są słabe, a słaba władza, choć aktywna w wielu obszarach, podkopuje suwerenność, ponieważ zachęca nieuprawnione podmioty do ingerencji w wewnętrzne sprawy danego kraju. Ponieważ warunkiem koniecznym do sukcesu "projektu europejskiego" są skuteczne państwa, integracja nie tylko nie zagraża suwerenności, ale może być traktowana jako bodziec do budowy silnego państwa narodowego. Państwo, przekazując część swoich kompetencji w obszarach gdzie cele łatwiej osiągnąć wspólnie, ogranicza zakres swojej działalności do kluczowych dziedzin i dzięki temu może lepiej realizować swoje zadania.

Znaczenie "budowania państwa"

Przystąpienie do Unii Europejskiej nie prowadzi jednak tylko do przekazania przez Polskę części kompetencji, ale także stwarza potrzebę budowania potencjału instytucjonalnego w obszarach objętych integracją. Mimo przekazania kompetencji, państwa nie tracą ich całkowicie, obserwujemy bowiem daleko idącą współzależność i współdziałanie państw oraz struktur ponadnarodowych. Dlatego niezmiernie ważna jest jakość i efektywność struktur państwowych konieczna, aby w pełni uczestniczyć w integracji i czerpać korzyści ze stosowania metody wspólnotowej. Polska nie może już samodzielnie ustalać reguł konkurencji, czy polityki handlowej ale powinna być w stanie wpływać na nowe unijne regulacje w tym zakresie. Nawet w obszarach objętych tzw. "kompetencją wyłączną" Unii, główny organ wspólnotowy, czyli Komisja, może jedynie proponować akty prawne, których treść konsultuje z instytucjami, złożonymi z przedstawicieli zainteresowanych podmiotów narodowych (np. Komitet Ekonomiczno-Społeczny)18. Ostateczną decyzję podejmują Parlament Europejski i ministrowie państw członkowskich zebrani w Radzie(19). Metoda zintegrowana nie zakłada więc, jak chcieliby jej krytycy, rezygnacji z suwerenności, gdyż na każdym etapie podejmowania decyzji państwa członkowskie mają, poprzez swoich przedstawicieli, wpływ na jej kształt. To również państwo odpowiada za wprowadzanie w życie przyjętych rozwiązań, a tym samym głęboka integracja wymaga sprawnych i mocnych państw.

W celu budowania swojego potencjału państwa takie jak Polska, powinny wzmocnić rolę parlamentów krajowych, które kontrolowałyby stanowisko rządu w sprawach europejskich, współpracowały z parlamentami innych państw członkowskich, a także monitorowały projekty aktów prawnych Komisji(20). Ważne jest też wzmocnienie kompetencji samorządu terytorialnego - zarówno w relacjach z rządem jak i we współpracy z instytucjami unijnymi - po to by mógł korzystać z zasady subsydiarności, wreszcie podniesienie efektywności agend rządowych i administracji publicznej, dostosowanie jej funkcjonowania do unijnego procesu decyzyjnego.

Wnioski

W Europie, w której przewiduje się "koniec ery wielkich projektów"(21), prawidłowe wydaje się pragmatyczne podejście do członkostwa Polski w Unii Europejskiej i ewentualnej dalszej integracji. Powinno ono polegać na zwiększaniu efektywności struktur państwowych, tak by aktywnie uczestniczyły w mechanizmach podejmowania i realizacji decyzji oraz by były w stanie przedstawiać projekty wychodzące na przeciw realnym wyzwaniom stojącym przed Unią. Projekty te powinny być opracowywane na podstawie kilkuletniej strategii europejskiej uwzględniającej dobrze zdefiniowany interes państwowy. Członkostwo w Unii Europejskiej będzie służyło Polsce w takim stopniu, w jakim będzie ona zdolna korzystać z możliwości przez nią stwarzanych - zarówno w obszarze wspólnotowym jak i międzyrządowym.

     
1  J.Barcz określa to zjawisko mianem "kompleksowej współzależności integracyjnej".
2  Por. Materiały z konferencji naukowej: Suwerenność w procesie integracji europejskiej zorganizowanej 22 listopada 2005 r. przez Katedrę Prawa Europejskiego SGH.
3  Podmiotowość mają tylko Wspólnota Europejska i Euroatom.
4  Nawet jeśli Traktat nie wejdzie w życie, wolę państw i przyszłe kierunki integracji można określić na jego podstawie.
5 Por. J. Barcz: Pojęcie suwerenności w świetle współzależności między sferą ponadnarodowa i państwową. Tekst niepublikowany (w posiadaniu autora).
6  Takich jak subsydiarność, proporcjonalność, pierwszeństwo prawa wspólnotowego przed krajowym.
7  Tzw. "jednolite ramy instytucjonalne" wynikają z art. 3 TUE
8  prawo wspólnotowe
9  Por. S. Meller: Informacja Rządu na temat polskiej polityki zagranicznej w 2006 roku
10  Por. M. Libicki: Unia zmiennych sojuszy, http://www.europartner.com.pl/czytaj.php?jaki=398&archiw=
11  Por. J. Łukaszewski: Kryzys integracji europejskiej i wyzwania dla Polski. W: Rzecz o przyszłości Europy, s. 70
12   Por. J.Barcz: Przyszłość Unii Europejskiej
13  Por. J.Barcz: op. cit., s. 5
14  Por. K. Grzybowski: Historia doktryn politycznych i prawnych. Warszawa 1968.
15  Funkcje minimalne wg. World Development Report. 1997
16  Por. J. Kranz:  Unia Europejska - zrozumienie konieczności i konieczność zrozumienia. Sprawy Międzynarodowe, 2006, nr 1, s. 42.
17  Por. F. Fukuyama: Budowanie Państwa. Poznań 2005, s. 22
18  tzw. komitologia
19  procedura współdecydowania - art. 251 TWE
20  W tym kierunku szły regulacje Traktatu Konstytucyjnego, ustanawiające system monitorowania przestrzegania zasady subsydiarności przy formułowaniu aktów prawnych.
21  Por. T. Chabiera: Egoizm europejski a sprawa polska, Rzeczpospolita, 15.12.2005r.