Proces akcesyjny Chorwacji. Stan i perspektywy.

• chorwacja
• ue

Wśród krajów Bałkanów Zachodnich Chorwacja wyróżnia się najbardziej zaawansowanym stopniem integracji europejskiej. Akcesja kraju do UE napotyka jednak na przeszkody polityczne, związane z bilateralnym sporem granicznym ze Słowenią, trwającym od momentu rozpadu Socjalistycznej Federacyjnej Republiki Jugosławii w 1991 roku.

Tło historyczne.

Chorwacja, obok sąsiedniej Słowenii była najbardziej zokcydentalizowaną republiką Jugosławii. Było więc logiczną konsekwencją, że z chwilą ogłoszenia niepodległości, kraj czujący się bardziej częścią Europy Środkowej niż Bałkanów ulokuje swoje geopolityczne interesy w zjednoczonej Europie. Tamę tym dążeniom położyła jednak skomplikowana sytuacja polityczna towarzysząca procesowi rozpadu Jugosławii. Pierwszym z czynników hamujących proces integracji europejskiej Chorwacji była trwająca z przerwami do 1995 wojna z Serbami oraz konflikt w Bośni i Hercegowinie, w który Chorwaci byli bezpośrednio zaangażowani. Drugą barierą była sytuacja wewnętrzna w czasie rządów pierwszego prezydenta Franjo Tudjmana (1990-99), postrzeganego przez Zachód i część chorwackiej opinii publicznej jako zwolennika autokratycznego stylu sprawowania władzy. W sensie ścisłym, o integracji europejskiej nadadriatyckiego kraju możemy więc mówić dopiero od początków obecnego dziesięciolecia.

Pomimo to, już w latach dziewięćdziesiątych rozpoczęto budowę zrębów chorwackich relacji europejskich. W styczniu 1992 roku, ogłoszoną pół roku wcześniej niepodległość Chorwacji uznały wszystkie kraje członkowskie ówczesnej Wspólnoty Europejskiej. W 1993 roku Komisję Europejską w Brukseli odwiedził premier Chorwacji Nikica Valentić, który oświadczył, że główną aspiracją polityki zagranicznej Zagrzebia jest integracja ze strukturami euroatlantyckimi. Co ciekawe, jako zwolennik integracji z Europą występował również sam Franjo Tudjman zaznaczając jednak, że model jednoczenia Starego Kontynentu powinien przypominać postulowaną przez Charlesa de Gaulle`a „Europę Ojczyzn”, a integracja euroatlantycka kraju nie może stanowić pretekstu do „ponownego związania Zagrzebia z Bałkanami"1.

W stronę integracji.

Pierwsza konkretna propozycja dla Chorwacji wyszła ze strony UE w maju 1999 roku. Komisja Europejska przedłożyła plan Procesu Stabilizacji i Stowarzyszenia (ang. Stabilisation and Security Process). Jego konkretyzacją był przedstawiony miesiąc później Pakt o Stabilizacji (ang. Stability Pact). Obok Chorwacji skierowano go także do Albanii, Bośni i Hercegowiny, Macedonii, Rumunii, Bułgarii, Mołdawii oraz ówczesnej Federalnej Republiki Jugosławii. Ideą planu było stworzenie warunków do stabilizacji obszaru „miękkiego podbrzusza Europy” poprzez przybliżenie jego krajów do struktur europejskich i wzmocnienie pomiędzy nimi współpracy regionalnej.
Odbiór unijnej propozycji był w ówczesnym chorwackim kierownictwie niejednoznaczny. O ile zorientowana nacjonalistycznie grupa w łonie rządzącej Chorwackiej Wspólnoty Demokratycznej (HDZ) uznała projekt za próbę „rebałkanizacji Chorwacji”2, to  modernizacyjne skrzydło partii, związane z szefem dyplomacji Mate Granićem uznało plan za interesujący i możliwy do realizacji3.

Po śmierci prezydenta Franjo Tudjmana w grudniu 1999 roku, wyborze nowej głowy państwa - Stjepana Mesića oraz utworzeniu nowej koalicji rządowej w styczniu 2000 roku, najważniejsze przeszkody do pogłębienia relacji z UE zostały przezwyciężone. Już w lutym 2000 roku powołano Radę Konsultacyjną Chorwacji i UE. Miesiąc później stałe funkcjonowanie w Zagrzebiu rozpoczęła Delegacja Komisji Europejskiej. W maju tego samego roku Komisja opublikowała tzw. analizę wykonalności (ang. feasibility report) w której pozytywnie oceniła stopień stosunków z Zagrzebiem i możliwość implementacji przez Chorwatów tzw. kopenhaskich kryteriów politycznych4. W czerwcu 2000 roku Rada Ministrów UE dała zielone światło dla rozpoczęcia rozmów o podpisaniu z Chorwacją Porozumienia o Stabilizacji i Stowarzyszeniu (SAA). W maju 2001 roku w Luksemburgu Porozumienie zostało parafowane przez premiera Ivicę Račana i przedstawicieli UE, a dwa miesiące później parafowano również tzw. przejściowe porozumienie handlowe, umożliwiające zmniejszenie i stopniowe zniesienie ceł na import do Chorwacji towarów z UE oraz bezcłowy eksport produktów chorwackich na jednolity rynek unijny. Pod koniec 2001 roku Porozumienie o Stabilizacji i Stowarzyszeniu zostało ratyfikowane przez chorwacki parlament (Sabor) oraz Parlament Europejski. Zgodnie z unijnymi procedurami, do kwietnia 2004 Porozumienie ratyfikowały wszystkie kraje członkowskie UE, dzięki czemu dokument nabrał mocy prawnej w lutym 2005 roku.

Początek procesu.

W 2003 roku rząd Chorwacji po raz pierwszy opublikował strategiczny dokument pod nazwą Narodowy Program Integracji z UE (chorw. Nacionalni Program Republike Hrvatske za Pridruživanje Europskoj Uniji), który od tej pory jest co roku aktualizowany.

W czerwcu tego samego roku na unijnym szczycie w Salonikach po raz pierwszy jasno zadeklarowano (bez precyzowania konkretnych terminów), że kraje Bałkanów Zachodnich mogą liczyć na perspektywę pełnoprawnego członkowstwa w UE (tzw. Agenda salonicka). Z kolei od lutego 2002 roku Komisja Europejska regularnie przygotowuje sprawozdania dla Rady Europejskiej i Parlamentu Europejskiego na temat postępów krajów regionu, w tym Chorwacji5 w przybliżaniu się do standardów unijnych. Sprawozdania każdorazowo analizują sytuację w Chorwacji pod kątem politycznych i ekonomicznych kryteriów członkostwa w UE oraz możliwości wypełniania przez Zagrzeb obowiązków członka UE w dziedzinie prawodawstwa6.

W czerwcu 2004 Rada Unii Europejskiej, po wcześniejszym ogłoszeniu Programu Partnerstwa Akcesyjnego  nadała Chorwacji status państwa-kandydata do UE. Na początku 2005 roku chorwacki parlament przyjął pakiet ustaw umożliwiających rozpoczęcie rozmów akcesyjnych – deklarację o współpracy parlamentu i rządu w procesie eurointegracji, rezolucję o fundamentach rozmów akcesyjnych oraz o powołaniu parlamentarnej komisji ds. negocjacji akcesyjnych7(chorw. Nacionalni Odbor za Praćenje Pregovora). W marcu 2005 roku Rada Unii Europejskiej przyjęła prawne ramy rozpoczęcia negocjacji akcesyjnych z Zagrzebiem. Formalny początek rozmów akcesyjnych nastąpił w październiku tego samego roku.

Struktura negocjacji akcesyjnych.

Ze strony chorwackiej, najwyższym organem wykonawczym odpowiedzialnym za prowadzenie negocjacji jest delegacja państwowa ds. przystąpienia Republiki Chorwacji do UE (chorw. Državno izaslanstvo), na której czele stoi minister spraw zagranicznych (obecnie funkcję tę pełni Gordan Jandroković). Jego zastępcą jest główny negocjator akcesyjny (Vladimir Drobnjak). Delegację tworzą dodatkowo dwaj zastępcy głównego negocjatora, szef misji dyplomatycznej Republiki Chorwacji przy Wspólnotach Europejskich (Branko Baričević) oraz sekretarz delegacji. Towarzyszy im zespół negocjacyjny, którego członkowie odpowiadają za przebieg rozmów w konkretnych rozdziałach negocjacyjnych.. Jednocześnie powołany został Urząd Głównego Negocjatora (chorw. Ured Glavnog Pregovarača), działający przy chorwackim rządzie oraz misji dyplomatycznej tego kraju przy Wspólnotach Europejskich. Urząd udziela pomocy analitycznej, technicznej i administracyjnej głównemu negocjatorowi akcesyjnemu. Koordynację rozmów na poziomie chorwackiego rządu prowadzi międzyresortowa, robocza komisja. 

Dotychczasowy przebieg akcesji.

W latach 2005 – 2006 proces akcesji skupiał się na dwuetapowej fazie tzw. screeningu czyli analitycznego przeglądu i oceny zgodności krajowego prawodawstwa z dorobkiem prawnym Unii (Acquis communautaire). Pierwszy etap screeningu dokonuje Komisja Europejska, a druga jego faza ma charakter obustronny. Proces screeningu dotyczy 33 z 35 wszystkich rozdziałów negocjacyjnych. Po zakończeniu przeglądu, decyzję o otwarciu poszczególnych rozdziałów negocjacyjnych, bądź też o dodatkowych warunkach otwarcia poszczególnych rozdziałów podejmuje na zasadzie jednomyślności Rada Unii Europejskiej. W latach 2006-2008 podjęto takie decyzje w kwestii wszystkich rozdziałów akcesyjnych8.

Perspektywy zakończenia i rekomendacje.

W marcu 2008 roku przewodniczący Komisji Europejskiej Jose Manuel Barroso poinformował, że zarekomenduje, aby techniczne zakończenie negocjacji akcesyjnych z Chorwacją nastąpiło z końcem 2009 roku, pod warunkiem wypełnienia wszystkich zaleceń Komisji. Zaleceniem KE było wypełnienie przez Zagrzeb wszystkich warunków do otwarcia rozdziałów negocjacyjnych do czerwca 2008 roku. Chorwatom udało się to oprócz warunków do otwarcia dwóch rozdziałów: Wymiar sprawiedliwości i fundamenty państwa prawa oraz Konkurencja rynkowa. W przedstawionym w listopadzie roboczym dokumencie KE „Raport o postępach w integracji w 2009 roku” zarekomendowano więc, aby Chorwacja zwiększyła wysiłki w celu walki z przestępczością zorganizowaną9, restrukturyzacją potężnego sektora przemysłu stoczniowego10  oraz pilnie polepszyła stopień zarządzania przedakcesyjna pomocą finansową z unijnych programów PHARE oraz IPA. KE zwróciła również uwagę na konieczność pełnej współpracy z Międzynarodowym Trybunałem Karnym ds. Zbrodni Wojennych w b. Jugosławii (ICTY) w celu wymiany dokumentacji. Postulowana jest lepsza realizacja programu powrotu Serbów, którzy opuścili wschodnie tereny kraju po chorwackich ofensywach zbrojnych „Blijesak” i „Oluja” w 1995 roku. Komisja Europejska zaleca także trwałe wycofanie się władz w  Zagrzebiu z wprowadzenia w życie ochronnej strefy ekologicznej wokół chorwackich wód terytorialnych na Adriatyku11.

Raport KE pozytywnie ocenił polityczną stabilizację Chorwacji. Rządząca od lutego 2008 roku koalicja tworzona przez Chorwacką Wspólnotę Demokratyczną (HDZ), blok Chorwacka Partia Chłopska – Chorwacka Partia Socjalliberalna (HSS-HSLS) i posłów mniejszości narodowych oraz opozycyjna Partia Socjaldemokratyczna (SDP) w pełni popierają członkostwo w UE. Komisja Europejska doceniła obecność w koalicyjnym rządzie przedstawiciela mniejszości serbskiej w randze wicepremiera i ministra rozwoju regionalnego, odbudowy i powrotu uchodźców (funkcję tę pełni obecnie Slobodan Uzelac). Dobrą ocenę uzyskały stosunki z sąsiadami, pomimo wymagających rozwiązania problemów związanych z demarkacją granic z krajami postjugosłowiańskimi i kwestią powrotu uchodźców wojennych. Bardzo pozytywnie oceniono aktywność Zagrzebia w organizacjach współpracy regionalnej takich jak Proces Współpracy Europy Południowo-Wschodniej (SEECP), Rada Współpracy Regionalnej (RCC)12, Inicjatywy Adriatycko-Jońskiej oraz Środkowoeuropejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (CEFTA). Z zadowoleniem przyjęto zaproszenie Chorwacji (wraz z Albanią) do pełnoprawnego członkostwa w NATO na szczycie tej organizacji w Bukareszcie wiosną 2008 roku oraz aktywność Chorwacji jako niestałego członka Rady Bezpieczeństwa ONZ.
Jednocześnie zwrócono uwagę, iż stosunki z Serbią przejściowo zakłóciło uznanie przez rząd premiera Ivo Sanadera niepodległości Kosowa w marcu 20008 roku, a także wznowienie przed Międzynarodowym Trybunałem Sprawiedliwości (ICJ) procesu o sprawstwo agresji na Chorwację w 1991 roku i wypłatę reparacji wojennych, który Zagrzeb wytoczył Belgradowi jeszcze w 1999 roku.

Słoweńska blokada akcesji.

Generalnie, przebieg chorwackich rozmów akcesyjnych (szczególnie jeśli porównamy go do analogicznych negocjacji toczonych przez kraje kandydackie przed dwoma ostatnimi rozszerzeniami UE w 2004 i 2007 roku), przebiega w miarę sprawnie. Największe przeszkody w chorwackiej eurointegracji pojawiły się jesienią 2008 roku ze strony sąsiedniej Słowenii.
Obydwa kraje, praktycznie od chwili odłączenia się od federacji jugosłowiańskiej toczą spór o rozgraniczenie wód Zalewu Pirańskiego (słow. Piranski zaliv, chorw. Savudrisjka vala). Jest to niewielki akwen na północnym Adriatyku, będący częścią Zatoki Triesteńskiej. Liczy niecałe 19 km2 i obecnie jego granicą stanowi linia południkowa, łącząca przylądki Savudrija i Madona. Po wschodniej, słoweńskiej części Zalewu leżą dwa większe porty: Piran i Portorož oraz kąpielisko Lucija, natomiast po chorwackiej, dwa ośrodki wypoczynkowe: Crveni vrh i Kanegra, zbudowane w latach 80. XX wieku. W czasach istnienia Jugosławii, do 1975 roku na wodach Zalewu znajdowała się tymczasowa granica morska Jugosławii i Włoch. Na mocy Traktatu z Osimo podpisanego w 1975 roku, akwen Zalewu znalazł się w graniach Jugosławii, a władze federalne w Belgradzie nie widziały potrzeby rozgraniczenia go pomiędzy dwie federacyjne republiki kraju. Po uzyskaniu niepodległości przez obydwa kraje w 1991 roku, Słowenia zaproponowała równe rozgraniczenie Zalewu. Pochłonięty walkami z Serbami Zagrzeb nie odniósł się wówczas do propozycji Ljubljany. Słoweńcy rok później zmienili pierwotne stanowisko, ogłaszając suwerenność nad całym obszarem Zalewu. Do dnia dzisiejszego Słowenia pozostaje przy tym stanowisku argumentując, iż akwen Zalewu Pirańskiego umożliwia wypływanie jej statkom z portów w Piranie i Portorožu na międzynarodowe wody Morza Adriatyckiego13.

Stanowisko w sporze ze Słowenią Chorwaci określili w 1992 roku. Powołując się na 15 rozdział Konwencji Prawa Morza ONZ (UNCLOS) z 1982 roku, rząd w Zagrzebiu zaproponował równe rozgraniczenie wód Zalewu14 . Słoweńcy nie podważając zasadności stanowiska Chorwatów zwracali jednak uwagę, że wskazany przez nich artykuł mówi, iż zasada równego podziału nie ma znaczenia absolutnego, szczególnie „z ważnych względów historycznych”15 . Słowenia twierdzą, że do momentu rozpadu Jugosławii w 1991 roku to właśnie jednostki słoweńskiej policji morskiej stale patrolowały obszar Zalewu. 

W lipcu 2001 ówcześni premierzy obydwu krajów Janez Drnovšek i Ivica Račan podpisali wstępne porozumienie, na mocy którego Zagrzeb miał otrzymać 1/3 obszaru Zalewu, a Słowenia korytarz, który będzie prowadzić na wody międzynarodowe. Jednakże porozumienia nie ratyfikował chorwacki parlament. Chorwacja i Słowenia spierają się także o przynależność niewielkich obszarów lądowych na lewym brzegu rzeki Mura na północno-wschodnich krańcach Słowenii.

W 2007 roku, premierzy Janez Janša oraz Ivo Sanader zgodzili się, że kwestią sporów granicznych powinien rozstrzygnąć Międzynarodowy Trybunał Sprawiedliwości. Obydwa kraje miały powołać mieszany zespół ekspercki, który sporządziłby protokół rozbieżności i skierował go do międzynarodowego arbitrażu. Jednak do tej pory, zespół nie spotkał się na żadnym wspólnym posiedzeniu.

W połowie listopada 2008 roku, Słowenia zablokowała na forum Rady Europejskiej tok dalszych negocjacji akcesyjnych Chorwacji z UE, argumentując, iż w swoim stanowisku negocjacyjnym Zagrzeb przesądza o wyniku sporu granicznego. Dalszy przebieg negocjacji wymaga jednogłośnej zgody wszystkich 27 państw członkowskich UE. Chorwacja odrzuca słoweńskie sugestie twierdząc, że w żadnym dokumencie negocjacyjnym nie odnosi się do sporu ze Słowenią. Chorwacka dyplomacja podkreśla też, że spór o Zalew Pirański jest kwestią bilateralną i nie powinien mieć wpływu na proces integracji europejskiej.

Słoweńska blokada została utrzymana na dwóch kolejnych konferencjach Rady UE dotyczących akcesji Chorwacji w grudniu 2008 i styczniu 2009 roku. Faktycznie zatrzymało to dalszy tok negocjacji akcesyjnych Chorwacji. Próby mediacyjne podejmowane przez francuskie, a następnie czeskie przewodnictwo UE w słoweńskim MSZ a także pomysły wysłania do Zagrzebia i Ljubljany specjalnej misji dyplomatycznej nie przynosiły rezultatów.

W lutym 2009, premier Chorwacji Ivo Sanader zachęcony rozwiązaniem przez Międzynarodowy Trybunał Sprawiedliwości długoletniego sporu morskiego pomiędzy Rumunią i Ukrainą, oświadczył, że niemal wszystkie możliwości politycznego rozwiązania sporu pomiędzy obydwoma sąsiednimi krajami zostały wyczerpane, a jedyną drogą wyjścia jest międzynarodowy arbitraż16.

Do wyraźnej zmiany nastawienia obydwu stron doszło dopiero w połowie 2009 roku po odejściu ze stanowiska szefa chorwackiego rządu Ivo Sanadera. Jego następczyni, Jadranka Kosor po kilku spotkaniach z premierem Borutem Pahorem uzgodniła, że problem sporu granicznego zostanie skierowany do międzynarodowego arbitrażu. W grę wchodzi również tymczasowe utworzenie na spornym obszarze tzw. kondominium, wspólnie nadzorowanego przez Ljubljanę i Zagrzeb.

W wyniku wstępnego porozumienia, Słowenia odblokowała jesienią 2009 roku chorwackie negocjacje akcesyjne. 2 października KE wznowiła więc negocjacje z Zagrzebiem. W grudniu ub. r. Słoweńcy ponownie zgłosili zastrzeżenia do trzech obszarów negocjacyjnych: ochrona środowiska, rybołówstwo i wspólna polityka zagraniczna. Z końcem 2009 Chorwaci zdołali zamknąć 17 z 33 rozdziałów. Rząd tego kraju liczy teraz, że zakończenie technicznej części rozmów akcesyjnych może nastąpić najwcześniej w połowie 2010 roku.

Źródła:
Vlada Republike Hrvatske,
Ministarstvo Vanjskih Poslova i Europske Integracje Republike Hrvatske
Delegacija Europske Komisije u RH

Media i agencje i informacyjne:
 Vjesnik
 Slobodna Dalmacja
Jutarnji List
Nacional
Hrvatska Radio-Televizija
Tanjug
EUObserver

Przypisy:

1 W jednym z przemówień w 1996 roku, Tudjman stwierdził: „Miejsce Chorwacji jest znów we wspólnocie państw i narodów kultury i cywilizacji zachodnioeuropejskiej. Chorwacja należy do środkowoeuropejskiej i śródziemnomorskiej kultury geopolitycznej i nie przyjmuje projektów jakiejkolwiek bałkańskiej integracji”. Zob. A. Tudjman, Mój život s Francekom, Zagreb 2006, s. 611, tł. Ł. Kobeszko.
2 Sugestie takie wypowiadali m. in. wpływowi dziennikarze związani z prasą i mediami popierającymi twarde skrzydło rządzącej partii HDZ.
3 Oficjalne reakcje ówczesnego kierownictwa chorwackiego MSZ na projekt Paktu Stabilizacyjnego były zawsze pozytywne.
4 Określają one poziom stabilności instytucji demokratycznych, funkcjonowanie państwa prawa, przestrzeganie praw człowieka i ochronę mniejszości etnicznych.
5 Specjalnym sprawozdawcą w sprawie Chorwacji jest austriacki poseł Partii Europejskich Socjalistów (PES) Hannes Swoboda.
6 Ostatnie sprawozdanie opublikowano w listopadzie 2008 roku.
7 System zaleceń i wskazań, kierowany przez UE do rządu Chorwacji w sprawie priorytetowych obszarów reform politycznych, społecznych i gospodarczych.

8 Zob. Radni Dokument  Komisje Europskih Zajednica, Hrvatska – Izvješče za 2008 godinu, (COM (2008) 674), za mvpei.hr
9 Szczególnie dającą się we znaki w ubiegłym roku, gdy na Uniwersytecie w Zagrzebiu wykryto wielką aferę korupcyjno-łapówkarską, a siły przestępczości zorganizowanej zamordowały redaktora opiniotwórczego tygodnika „Nacional” wraz z jego współpracownikiem oraz córkę znanego zagrzebskiego adwokata.
10 Do tej pory Chorwaci przedstawili sześć programów restrukturyzacyjnych sektora stoczniowego. Komisja Europejska odmówiła ich akceptacji. W maju 2008 roku rząd podjął decyzję o prywatyzacji wszystkich stoczni.

11 Tzw. Ochronny pas ekologiczno-rybacki (chorw. ZERP), zabraniający połowów rybackich w pobliżu wód terytorialnych Chorwacji. Spotkał się on z protestami Słowenii i Wloch. W marcu 2008 roku chorwacki parlament zamroził funkcjonowanie strefy wobec rybaków z krajów UE do czasu osiągnięcia trwałego porozumienia zainteresowanych krajów.
12 Następca Paktu o Stabilizacji z 1999 roku.

13 Linia brzegowa Słowenii liczy 46 km.
14 United Nations Convention On The Law Of The Sea, cz. II, za un.org. Art. Konwencji 15 mówi: “Jeżeli wybrzeża dwóch państw leżą przeciwstawnie lub przylegają do siebie, żadne z tych państw nie jest upoważnione, aby w przypadku braku dwustronnego porozumienia samowolnie rozszerzyć zasięg swojego morza terytorialnego poza linię mediany w każdym punkcie, który znajduje się w równej odległości od najbliższego punktu na linii podstawowej, od której mierzona jest szerokość morza terytorialnego każdego z tych dwóch państw”.

15 Zob. tamże.
16 Podobny proces arbitrażowy Chorwacja będzie toczyć z Czarnogórą. Dotyczyć on będzie rozgraniczenia zdemilitaryzowanego w 2002 roku Półwyspu Prevlaka.