11 grudzień 2013

Kilka dni przed zbliżającym się posiedzeniem Rady Europejskiej przypada czternasta rocznica ustanowienia WPBiO, która do Traktatu lizbońskiego określana była jako Europejska Polityka Bezpieczeństwa i Obrony. Po obiecujących początkach inicjatywy mającej wyposażyć Unię Europejską w zdolność prowadzenia samodzielnych działań operacyjnych, jej dalszy rozwój przebiegał poniżej ambitnych oczekiwań. Obecnie znajduje się ona na najlepszej drodze do zaniknięcia. Takiego wrażenia nie zmienia nawet kilka misji prowadzonych pod egidą WPBiO, spośród których większość ma jedynie charakter szkoleniowy. Warto również zaznaczyć, że dotychczasowe nieliczne próby przełamania impasu w niewielkim stopniu wykroczyły poza pisemne deklaracje.

W grudniu 2012 roku Rada Europejska, mając na uwadze zbliżające się posiedzenie, zwróciła się do Wysokiego Przedstawiciela ds. WPZiB z zaleceniem opracowania propozycji dotyczących wzmocnienia WPBiO. Efekty prac zostały opublikowane w dniu 15 października bieżącego roku. W dokumencie przygotowanym przez zespół pod kierownictwem Catherine Ashton omówiono kontekst strategiczny w jakim znajduje się Unia Europejska oraz przeanalizowano trzynaście zagadnień kluczowych z punktu widzenia efektywności WPBiO w przyszłości, każdorazowo rekomendując podjęcie określonych działań. Zagadnienia podzielono na trzy koszyki tematyczne.

I Koszyk: Zwiększenie efektywności, widoczności i wpływu wywieranego przez WPBiO:
Dalszy rozwój wszechstronnego podejścia do procesów zapobiegania konfliktom, zarządzania kryzysowego oraz stabilizacji;
Współpraca z partnerami (NATO, ONZ, Unia Afrykańska),
Odpowiedź na nadchodzące wyzwania bezpieczeństwa („bezpieczeństwo sieci”);
Zwiększenie zdolności do sprostania wyzwaniom związanym z zagrożeniami morskimi i granic zewnętrznych;
Zdolność do udzielenia natychmiastowej odpowiedzi przy użyciu szerokiego spektrum instrumentów;
Zwiększenie nacisku na rozwój zdolności zapobiegania konfliktom i zarządzania po ich zakończeniu;
Zwiększenie „widoczności” WPBiO, przekonanie opinii publicznej iż „bezpieczeństwo i obrona mają znaczenie”.

II Koszyk: Rozwój zdolności (obronnych):
Wydłużenie perspektywy czasowej i systematyczności europejskiej współpracy obronnej;
Skupienie się na zapewnieniu kluczowych zdolności;
Ułatwienie synergii pomiędzy dwustronnymi, regionalnymi, ogólnoeuropejskimi oraz multilateralnymi inicjatywami współpracy;
Rozwój zdolności cywilnych.

III Koszyk: Wzmocnienie europejskiego przemysłu obronnego:
Stworzenie bardziej zintegrowanej, zrównoważonej, innowacyjnej i konkurencyjnej europejskiej bazy technologiczno-przemysłowej sektora obronnego (EDTIB);
Synergia pomiędzy cywilnymi i wojskowymi działaniami w sektorze R&T.

Zaprezentowany powyżej zarys celów stawianych przez WPBiO dowodzi chęci stworzenia nowego, bardzo szerokiego i wieloaspektowego nowego podejścia Unii Europejskiej do problematyki bezpieczeństwa. Szczególnie warte podkreślenia jest umieszczenie w omawianych wytycznych zagadnień zaliczonych do I i II Koszyka. Warto bowiem pamiętać, że o ile EPBiO powstała jako inicjatywa ukierunkowana na wyposażenie UE w instrumenty umożliwiające zapewnianie bezpieczeństwa w bezpośrednim sąsiedztwie, to wydaje się, że w dobie kryzysu finansowego państwa członkowskie są zainteresowane przede wszystkim mechanizmami, które umożliwiłby osiągnięcie oszczędności budżetowych.. Przed publikacją omawianego raportu nierzadko pojawiały się głosy wyrażające obawy, że wytyczne dotyczące rozwoju WPBiO zostaną zogniskowane na rozwoju współpracy przemysłowej, podczas gdy pozostałe obszary współpracy zostaną zmarginalizowane. Ostatecznie zapisy dotyczące rozwoju współpracy zbrojeniowej zostały zrównoważone wytycznymi I i II Koszyka.

Raport Catherine Ashton zakończono zaprezentowanymi poniżej propozycjami wzmocnienia WPBiO, które mogliby wykorzystać uczestnicy zbliżającego się posiedzenia Rady Europejskiej:
- Wyrażenie przez państwa zdecydowanego zaangażowania na rzecz europejskiej współpracy obronnej w celu dalszego wzmocnienia WPBiO
- Wykorzystanie szansy na poinformowanie opinii publicznej o znaczeniu kwestii obronności („security and defence matter”)
- Nowy impuls do efektywnego i strategicznie spójnego wykorzystania instrumentów UE poprzez kompleksowe podejście
- Dalszy rozwój partnerstwa z ONZ i NATO z naciskiem na silniejszą współpracę, komplementarność oraz koordynację działań
- Podkreślenie kluczowego znaczenia bezpieczeństwa obszarów: cyberprzestrzeni, sieci kosmicznych oraz energii wraz ze wsparciem rozwoju Politycznych Ram w zakresie bezpieczeństwa cyberprzestrzeni
- Wsparcie prac nad opracowaniem strategii bezpieczeństwa morskiego, wezwanie do bardziej kompleksowego podejścia do zagadnienia pomocy państwom trzecim (oraz regionom) w zarządzaniu ich granicami
- Wzmocnienie natychmiastowej odpowiedzi UE w zakresie natychmiastowej oceny, rozmieszczania misji cywilnych oraz wykorzystania Grup Bojowych
- Promowanie większej spójności planowania obronnego państw członkowskich (przejrzystość i wymiana informacji)
- Zachęta do włączenia inicjatyw pooling&sharing do narodowych systemów planowania obrony
- Harmonizacja wymogów dotyczących zakupów uzbrojenia
- Zaangażowanie państw członkowskich w projekty dotyczące szczególnych zdolności: latających cystern (AAR), samolotów zdalnie sterowanych oraz łączności satelitarnej
- Ponowne podjęcie wysiłków na rzecz stworzenia cywilnych zdolności WPBiO, oraz działań zmierzających do wzmocnienia więzi między WPBiO a przestrzenią wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości (FSJ)
- Nadanie europejskiej bazie technologiczno-przemysłowej sektora obronnego kształtu umożliwiającego jej spełnienie wymogów państw członkowskich, pozostanie konkurencyjną w skali globalnej oraz stymulowanie rozwoju i tworzenie nowych miejsc pracy
- Uznanie roli małych i średnich przedsiębiorstw w łańcuchu dostawców wyposażenia wojennego oraz wsparcie tych przedsiębiorstw
- Wsparcie europejskiego rynku zbrojeniowego w zakresie jego konkurencyjności na rynku globalnym
- Zachęta państw członkowskich do zobowiązania się do zaangażowania na wystarczająco wysokim poziomie w inwestycje w sektorze R&T.
- Stworzenie kompleksowej strategii badawczej w celu wykorzystania synergii pomiędzy krajowymi programami podwójnego zastosowania a badaniami europejskimi
- Rozwój innowacyjnych źródeł finansowania oraz stymulacja finansowania prywatnego w sektorze R&T (w zakresie obrony)
- Wprowadzenie mechanizmów kontroli opartych na udziale Wysokiego Przedstawiciela lub szefa Europejskiej Agencji Obrony, w celu monitorowania postępu, utrzymania tempa oraz dostarczania nowych impulsów w regularnych odstępach czasu

Zauważmy, że powyższe rekomendacje (podobnie jak cały raport) zostały sformułowane w sposób bardzo ogólny. Co więcej, patrząc przez pryzmat problemów z jakimi boryka się WPBiO, przynajmniej część zaleceń jest dość oczywista. Wydaje się, że poprzez ogólne i holistyczne podejście do problematyki bezpieczeństwa autorzy raportu słusznie próbują zachęcić państwa członkowskie do gruntownej redefinicji WPBiO. Krokiem w tę stronę mogłaby być aktualizacja Europejskiej Strategii Bezpieczeństwa, która została przyjęta równo dziesięć lat temu (12-13 grudnia 2003). Wielu obserwatorów uznaje rewizję za najważniejsze z zadań głów państw i szefów rządów w kontekście zbliżającego się posiedzenia.

Zastanówmy się zatem czy uaktualnienie ESB zapoczątkowałoby kolejną rewitalizację procesu budowy autonomii obronnej Europy. Podstawową przesłanką przemawiającą za potrzebą przyjęcia nowego dokumentu programowego UE w zakresie polityki bezpieczeństwa są zmiany jakie zaszły w ostatnich dziesięciu latach w środowisku międzynarodowym. Wiele spośród obecnych zagrożeń i wyzwań oddziaływujących na bezpieczeństwo państw członkowskich UE znacząco zyskało na znaczeniu od czasu opublikowania ESB. Zagrożenia cyberprzestrzeni, problemy z zakresu polityki energetycznej i finansowej, rewolucje i niepokoje na Bliskim Wschodzie i Afryce Północnej czy ekspansja gospodarcza i ambicje polityczne Chin to tylko niektóre spośród szeregu elementów rzeczywistości międzynarodowej bezpośrednio warunkujących bezpieczeństwo Starego Kontynentu. Unia Europejska potrzebuje jednolitego podejścia do szeroko rozumianej problematyki bezpieczeństwa, którego obecnie nie posiada. Opracowanie nowego dokumentu programowego, określającego strategiczne priorytety i instrumenty służące ich osiąganiu mogłoby być pierwszym krokiem trudnego procesu wypracowywania takiego podejścia.

Zwróćmy uwagę, iż podstawową przeszkodą na drodze rozwoju WPBiO jest faktyczny brak współpracy pomiędzy państwami na poziomie unijnym. Jak słusznie zauważył jeden z niemiecki analityków, WPBiO jest w istocie zbiorem 27 (Dania nie uczestniczy w WPBiO) integralnych polityk bezpieczeństwa poszczególnych państw członkowskich. Każdy z uczestników posiada własną koncepcję i priorytety obronne, co znacząco ogranicza możliwość uzgodnienia stanowiska akceptowanego przez wszystkie kraje. W obliczu przedstawionych utrudnień wspólny mianownik państw członkowskich UE w dziedzinie bezpieczeństwa i obrony może zostać zdefiniowany jedynie na „minimalnym” poziomie. W przypadku opracowania nowej ESB za taki „wspólny mianownik” można by uznać np. opracowanie katalogu najważniejszych zagrożeń dla bezpieczeństwa UE.

Należy jednak pamiętać, że moc sprawcza unijnych dokumentów programowych, zwłaszcza w dziedzinie bezpieczeństwa i obrony, jest stosunkowo niewielka. Ewentualne przyjęcie nowej Europejskiej Strategii Bezpieczeństwa byłoby więc sukcesem przede wszystkim w aspekcie wizerunkowym. Historia europejskiej współpracy obronnej naucza jednak, że postęp na poziomie programowo-doktrynalnym nie zawsze idzie w parze z procesem rozwoju zdolności wojskowych i operacyjnych, niekiedy nawet go spowalniając. Należy podkreślić, że z punktu widzenia bezpieczeństwa UE, najważniejszym z priorytetów powinien być rozwój efektywnych (i wykorzystywanych przez państwa członkowskie) mechanizmów współpracy obronnej. Aktualizację ESB będzie więc można uznać za sukces tylko wówczas jeśli stanie się ona pierwszym, ale nie ostatnim etapem rewitalizacji WPBiO.