Bezpieczeństwo Unii Europejskiej

Od ataków terrorystycznych w Madrycie upłynęło ponad pół roku. Wbrew ferowanym w pierwszych momentach opiniom nie stały się one "europejskim 11 września", ani nie wywołały dramatycznej zmiany w polityce bezpieczeństwa Unii Europejskiej. Nie przyczyniły się też do częściowego choćby zasypania politycznej przepaści transatlantyckiej. Jak prezentuje się obecnie stan bezpieczeństwa UE i myślenie o nim?

zastanawia się
MARCIN KACZMARSKI

Unia Europejska, podobnie jak otaczające ją środowisko międzynarodowe podlega ciągłym przekształceniom. Zmienia się zarówno postrzeganie zagrożeń dla jej bezpieczeństwa, jak również następuje ewolucja w myśleniu o sposobach przeciwstawiania się im. Odpowiedzialność za bezpieczeństwo cały czas spoczywa przede wszystkim na państwach członkowskich UE i pozostaje domeną kompetencji poszczególnych rządów. Tym niemniej, rola Unii w tym zakresie coraz wyraźniej wzrasta, prowadząc do wyłonienia się instytucjonalnych powiązań, które można określić jako "unijny kompleks bezpieczeństwa". Tworzą go Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa (CSFP), Europejska Polityka Bezpieczeństwa i Obrony (ESDP), wspólne polityki w ramach I filaru (na przykład azylowa i migracyjna) oraz tak zwany III filar, czyli sprawy wewnętrzne i sprawiedliwości ( Justice and Home Affairs ).

Liczni krytycy procesu integracji europejskiej wskazują, że Unii brakuje narzędzi, by skutecznie realizować politykę zagraniczną czy w zakresie bezpieczeństwa. Jednakże "otoczka instytucjonalna" jest w o wiele lepszym stanie niż się na pozór wydaje. Podstawowy problem tkwi bowiem nie w słabości narzędzi wspólnej polityki zewnętrznej, ale w braku jedności politycznej w ramach UE. Odpowiedź na pytanie: "Dlaczego UE jest polityczno-wojskowym karłem?" brzmi: "Ponieważ jest wewnętrznie podzielona". Podział ten można zaobserwować na wszystkich etapach tworzenia polityki zagranicznej, bezpieczeństwa i obrony. Brakuje zgody co do wspólnego postrzegania zagrożeń, a co za tym idzie, do narzędzi politycznych, jakie należy zastosować do walki z nimi. " Strategia bezpieczeństwa UE" , przyjęta na Radzie Europejskiej w Kopenhadze zaciemnia tylko obraz sytuacji, ponieważ stwarza wrażenie, że UE przyjęła jednolite stanowisko wobec zagrożeń dla bezpieczeństwa wspólnotowego.

Trudniejsze porozumienie

Osiągnięcie takiej zgody było niezwykle trudne przy 15 państwach członkowskich, które cieszyły się w miarę jednolitą kulturą polityczną. Jeszcze trudniejsze będzie osiągnięcie takiego konsensusu w gronie 25 (a za kilka lat 27) państw członkowskich, które oprócz różnic interesów wynikających z położenia geograficznego dzieli ogromna różnica doświadczeń historycznych, silnie warunkujących dzisiejszą politykę.

Pojęcie bezpieczeństwa bardzo ewoluowało po zakończeniu " zimnej wojny" . Dawno już wykroczyło ono poza wąskie rozumienie zagrożeń w kategoriach czysto wojskowych. Obecnie dochodzą do niego takie wymiary, jak zagrożenia wywołane przez niestabilność polityczną na danym obszarze, kwestie ekonomiczne i energetyczne, napływ uchodźców, konflikty etniczne czy wreszcie zanieczyszczenie środowiska. Istotą tych przemian jest przesuwanie się akcentu z zagrożeń dla przetrwania państwa (jakim była agresja militarna na wielką skalę) na zagrożenia dla jakości życia danej wspólnoty politycznej. Jednakże o ile państwa Europy Zachodniej z pewnością wkroczyły w tę "postsuwerenną" czy "postnarodową" rzeczywistość w dziedzinie bezpieczeństwa, o tyle nowe państwa członkowskie wciąż postrzegają zagrożenia w sposób tradycyjny. Parafrazując Roberta Kagana, w ponowoczesnym raju Kanta z jego wiecznym pokojem znajdują się "starzy" członkowie UE, podczas gdy "nowi" tkwią w dżungli Hobbesa.

Identyczne postrzeganie, różne rozwiązania

Kryzys iracki mógł stworzyć fałszywe wrażenie przebiegu linii podziału w Europie. Oto z jednej strony są Francja i Niemcy, które chcą ograniczyć potęgę Ameryki i przyznać Unii należne jej miejsce na arenie międzynarodowej. Z terroryzmem i proliferacją broni masowego rażenia chcą walczyć przy pomocy całego wachlarza środków. Z drugiej znajdują się Wielka Brytania, Włochy i Polska, które pragną zachowania przywództwa amerykańskiego we wspólnocie transatlantyckiej i nie cofają się przed użyciem siły zbrojnej. Takie podejście zakłada domyślnie, że wszystkie państwa członkowskie UE zgadzają się co do postrzegania terroryzmu, proliferacji, konfliktów regionalnych, upadłych państw oraz przestępczości zorganizowanej jako największych zagrożeń dla bezpieczeństwa (jak ujął to Javier Solana w " Europejskiej Strategii Bezpieczeństwa" ), a różni je tylko podejście w kwestii radzenia sobie z nimi. Gdyby było to tak proste, wspólną politykę bezpieczeństwa i obrony można by stworzyć choćby i jutro.

Donald Rumsfeld miał rację, kiedy dzielił Europę na "starą" i "nową". Istota tego podziału nie tkwi jednakże (jak chciałby tego amerykański sekretarz obrony) w bezkrytycznym poparciu (bądź sprzeciwie) Stanów Zjednoczonych, ale w stosunku do tradycyjnych zagrożeń dla bezpieczeństwa. Największą przeszkodą dla wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony UE pozostaje Rosja . W postrzeganiu państwa rosyjskiego tkwi bowiem zasadnicza różnica, jeśli chodzi o nowe i stare państwa członkowskie. Nowe państwa członkowskie UE niezmiennie postrzegają Rosję jako potencjalne zagrożenie dla swojej niepodległości. Na Zachodzie natomiast Federacja Rosyjska nie jest już tak widziana. Jest wielkim paradoksem, że spadkobierca ZSRR (które to państwo poprzez stwarzane zagrożenie w decydującym stopniu przyczyniło się do integracji zachodnioeuropejskiej), może zapobiec wyłonieniu się zjednoczonej politycznie Europy.

Między Stanami Zjednoczonymi i Rosją

Trudno jest jednoznacznie oceniać "tradycyjne" zagrożenia dla bezpieczeństwa europejskiego. Europa, chcąc uzyskać samodzielność polityczną i w dziedzinie bezpieczeństwa musi zmierzyć się z dwoma potężnymi uczestnikami stosunków międzynarodowych - Stanami Zjednoczonymi i Rosją. Oba te państwa zainteresowane są w utrzymaniu UE w stanie polityczno-wojskowej niemocy, ponieważ ułatwia ona realizację ich interesów. Nic zatem dziwnego, że duża część państw europejskich, w tym Francja i Niemcy, postrzegały zbliżenie rosyjsko-amerykańskie jako formę "podwójnego powstrzymywania" rozszerzającej się Europy. Mimo retorycznego zbliżenia na linii Paryż-Berlin-Moskwa Rosji o wiele bliżej do Stanów Zjednoczonych (zwłaszcza w dziedzinie kultury strategicznej, między innymi użycia siły) niż do postnarodowej Europy. Dobrze o tym świadczy fakt jednoznacznego poparcia przez Władimira Putina prezydenta Busha w nadchodzących wyborach amerykańskich, podczas gdy większość Europejczyków chętniej ujrzałaby w Białym Domu Johna Kerry'ego.

Na dzień dzisiejszy nie jest łatwo ocenić konsekwencje, jakie pociągnie za sobą wycofanie dużej części sił amerykańskich z kontynentu europejskiego. Zarówno zmiana lokalizacji baz wojskowych, jak i tworzenie systemu przeciwrakietowego we współpracy z pojedynczymi państwami członkowskimi pozostanie dla Waszyngtonu istotnym narzędziem wywierania nacisku politycznego na UE i osłabiania jej jedności. Zarazem mniejsza obecność wojskowa zwiększy samodzielność Europy w dziedzinie bezpieczeństwa. Sojusz Północnoatlantycki odgrywa w tym równaniu rolę zdecydowanie marginalną, ponieważ jego główny "udziałowiec" - Stany Zjednoczone - traktują go coraz mniej jako narzędzie więzi z Europą, a znacznie częściej jako narzędzie jej osłabiania. Niezależnie od intencji zainteresowanych stron, każde wzmocnienie kompetencji UE w dziedzinie bezpieczeństwa będzie osłabieniem dla NATO, ponieważ obie te struktury podlegają różnym (i coraz częściej konkurującym ze sobą) ośrodkom władzy.

{mospagebreak} 

Jednakże, o ile Stany Zjednoczone mogą co najwyżej przeszkadzać Unii Europejskiej w dochodzeniu do jedności geopolitycznej, o tyle Rosja może stać się rywalem strategicznym. Rosja dąży do stworzenia wokół siebie spójnego politycznie i gospodarczo otoczenia, między innymi poprzez utworzenie Wspólnej Przestrzeni Gospodarczej (obejmującej Białoruś, Ukrainę i Kazachstan), czy zaangażowanie po stronie prorosyjskiego kandydata w wyborach na Ukrainie. Jeśli te plany powiodą się, w przeciągu kilku lat UE będzie miała na Wschodzie do czynienia z odbudowywanym imperium, a nie jak dotychczas z poszczególnymi państwami, na których politykę można było próbować wpływać obietnicą członkostwa. Z punktu widzenia polityki bezpieczeństwa niechęć UE do przyjęcia jednoznacznej postawy względem Ukrainy oznacza de facto rezygnację z kształtowania przychylnego otoczenia międzynarodowego.

Nauka na błędach

Mimo licznych błędów Unia coraz wyraźniej "uczy się" nowej roli na arenie międzynarodowej. UE pod naciskiem poszczególnych państw usiłuje wypracować własną politykę wobec Chin, współpraca z którymi może zwiększyć swobodę manewru w stosunkach z Rosją i USA. Z kolei ewentualne przystąpienie Turcji do Unii Europejskiej wymusi na niej rozwój kultury strategicznej i działania w kategoriach power-politics . UE zaczęłaby bowiem bezpośrednio sąsiadować z regionem Bliskiego Wschodu, w tym z państwami pretendującymi do roli regionalnych mocarstw, jak na przykład Iran.

Traktując UE jako daną raz na zawsze, łatwo zapomnieć o podstawowej korzyści w dziedzinie bezpieczeństwa, jaką daje państwom członkowskim. Praktycznie zniknęło ryzyko konfliktu zbrojnego, a spory wewnątrzeuropejskie rozstrzygane są metodami pokojowymi. Europa nie jest od nich wolna, żeby wspomnieć np. Gibraltar. Jednym ze "strachów" nawiedzających Europę jest obawa o "powrót do przeszłości", który owocowałby renacjonalizacją polityk bezpieczeństwa poszczególnych państw mających ambicje mocarstwowe. Rozszerzenie UE z pewnością osłabia dominującą rolę francusko-niemieckiego tandemu, jednakże zarazem przenosi wzory zachowań w dziedzinie bezpieczeństwa wytworzone przez 40 lat w Europie Zachodniej na jej część wschodnią. Europa pozostaje eksporterem wartości - państwa aspirujące do członkostwa muszą przyjąć jej reguły w wielu kwestiach. Pozbawia to groźnego wymiaru takie dotychczasowe problemy, jak mniejszości narodowe czy sporne granice (przypadek Węgier i państw bałtyckich).

Zagrożenia asymetryczne

Wspomniane wyżej poszerzanie się treści pojęcia bezpieczeństwa sprawia, że unijny "kompleks bezpieczeństwa" staje wobec całego szeregu zagrożeń asymetrycznych, czyli takich, których źródłem są inne podmioty niż państwa. Mają one swoje pochodzenie zarówno wewnątrz Unii Europejskiej, jak i w otaczającym ją środowisku międzynarodowym. Zagrożeniem jest z pewnością niestabilność na obszarze poradzieckim i w regionie śródziemnomorskim. Napływ imigrantów i uchodźców jest uznawany za najpoważniejsze wyzwanie dla bezpieczeństwa unijnego. Do tego dochodzi terroryzm, międzynarodowa przestępczość zorganizowana, handel i przerzut narkotyków, zanieczyszczenie środowiska i choroby zakaźne. Źródeł upatruje się przede wszystkim w niedorozwoju gospodarczym, czynnikach społeczno-ekonomicznych. Następstwem takiej percepcji jest wieloaspektowe podejście do tej problematyki, chociaż brak wymiaru polityczno-wojskowego niejednokrotnie czyni pomoc gospodarczą i społeczną mało skuteczną.

Szczególnym wyzwaniem dla bezpieczeństwa europejskiego jest tak zwany wymiar islamski. Obecność kilkunastu milionów muzułmanów w krajach europejskich bezpośrednio wpływa na politykę UE wobec konfliktu bliskowschodniego i postawę proarabską.

Wspólną politykę zagraniczną i bezpieczeństwa UE ograniczać będzie całe spektrum czynników, z których część przedstawiłem wyżej. Wewnętrzna różnorodność Unii sprawia, że plagą może stać się zjawisko tak zwanej jazdy na gapę ( free-riding ). Nie wszystkie państwa (zwłaszcza neutralne) będą chętne do ponoszenia zwiększonych kosztów na obronę (co będzie nieuniknioną konsekwencją większej roli w ładzie międzynarodowym), co utrudniać może specjalizację. Tę ostatnią należy postrzegać jako sposób harmonizacji w sumie dużych wysiłków państw członkowskich w dziedzinie bezpieczeństwa, które bardzo często się dublują. Procesy "podziału pracy" już się zaczęły: Niemcy skupiają się na transporcie strategicznym, Hiszpania na tankowaniu w powietrzu, Holandia naciska na wspólne zakupy amunicji precyzyjnej. Powoli, acz konsekwentnie tworzone są podstawy pod wspólną politykę bezpieczeństwa i obrony. 13 lipca 2004 roku Rada UE zdecydowała oficjalnie o ustanowieniu Europejskiej Agencji Obronnej, która ma za zadania koordynować rozwój zdolności obronnych, badania i rozwój oraz zamówienia w dziedzinie uzbrojenia. Z drugiej strony nadal brak fundamentalnej zgody co do utworzenia wspólnej europejskiej agencji wywiadowczej i większej wymiany takich informacji.

Ambicje poszczególnych państw są podwójnie groźne dla spójności UE. Z jednej strony podważają wiarygodność jednej polityki unijnej (co skłoni państwa mniejsze do szukania wsparcia poza Unią), a z drugiej hamują proces zwiększania międzynarodowej roli UE. Obecnie Unia zdaje się porzucać starania na rzecz uzyskania stałego miejsca w Radzie Bezpieczeństwa ONZ, co jeszcze niedawno było jej celem. Partykularne starania Niemiec, aby otrzymać takie miejsce, są tego najlepszym przykładem.

Dotychczas bardzo skutecznym narzędziem polityki zewnętrznej UE była obietnica członkostwa, jednakże możliwości jej stosowania stają się coraz bardziej ograniczone. Praktycznie ostatnim regionem, w jakim można się nią posłużyć są Bałkany. Nie da się jej stosować na przykład wobec państw Północnej Afryki czy Bliskiego Wschodu.

Wyjątkowa wspólnota

Unię Europejską z jej rozwiniętymi mechanizmami instytucjonalnymi można uznać za wyjątkową wspólnotę bezpieczeństwa ( security community ). Pomiędzy jej państwami członkowskimi praktycznie nie istnieją zagrożenia tradycyjne, zaś konflikty rozwiązywane są drogą pokojową. Jednakże dwa wymiary procesu bezpieczeństwa wymuszają na UE rozszerzenie swoich funkcji w tej sferze. Z jednej strony Unia zaczyna sąsiadować z mocarstwami i obszarami, na których dominuje Realpolitik , a z drugiej narastanie zagrożeń asymetrycznych wymaga nowych rozwiązań w dziedzinie bezpieczeństwa wewnętrznego.