Dariusz Materniak: Finansowanie obrony narodowej w Polsce

• mon
• stosunki międzynarodowe
• wojsko polskie

Budżet resortu obrony narodowej stał się jednym z głównych tematów doniesień prasowych na początku bieżącego roku. Ich tematem była początkowo „dziura budżetowa” w wysokości ok. 1,8 mld złotych, następnie zaś związane z kryzysem gospodarczym cięcia w planie wydatków resortu na 2009 rok. Warto więc bliżej przyjrzeć się zagadnieniu wydatków MON oraz ich finansowania. Planowanie wydatków na obronność

Wydatki na obronność są integralną częścią budżetu państwa. Część z nich jest finansowana z budżetów poszczególnych województw (m.in. wydatki na prace badawczo – rozwojowe, działalność komisji poborowych, itp.), część zaś z rezerwy budżetowej (m.in. wydatki związane z udziałem Polski w operacjach pokojowych poza granicami kraju). Wydatki na wojsko podlegają stałej kontroli na kilku różnych szczeblach: parlamentu, ministra obrony narodowej, NIK, a także mediów i opinii publicznej. Zmiany jakie zaszły w tym obszarze są wynikiem przemian roku 1989 oraz integracji Polski ze strukturami Paktu Północnoatlantyckiego.

Budżet obronny wynika z przyjętej przez państwo koncepcji obronnej oraz realizowanej strategii bezpieczeństwa, a co za tym idzie – określonych potrzeb finansowych wojska. W przypadku Polski, taka, a nie inna struktura wydatków na cele wojskowe wynika bezpośrednio z członkostwa Polski w NATO, a także z realizowanych obecnie programów modernizacji i profesjonalizacji armii (o czym bardziej szczegółowo będzie mowa dalej). Zasadnicze znaczenie w tej kwestii ma także bieżąca sytuacja społeczno – gospodarcza w kraju.

Dodatkowymi źródłami finansowania wydatków na cele wojskowe są źródła zagraniczne, m.in. Program Inwestycji NATO w dziedzinie Bezpieczeństwa (NATO Security Investment Programme) oraz pomoc wojskowa USA w ramach programu FMF (ang. Foreign Military Financing).

Proces planowania wydatków resortu obrony przebiega wieloetapowo. Organem odpowiedzialnym za przygotowanie budżetu jest Komisja Budżetowa MON. W jej skład wchodzą przedstawiciele poszczególnych komórek organizacyjnych ministerstwa, oraz minister obrony narodowej  jako przewodniczący. Podstawowym celem jest zdefiniowanie zadań resortu oraz określenie potrzeb finansowych na dany rok (podstawą tych prac jest aktualny Program Rozwoju Sił Zbrojnych RP). Następnie, po wydaniu przez MON wytycznych, szefowie poszczególnych komórek organizacyjnych opracowują projekty budżetów podległych im jednostek, po czym następuje weryfikacja i przygotowanie zbiorczego projektu budżetu MON. Kolejnym etapem są prace prowadzone w parlamencie i Radzie Ministrów, ostatnim zaś – przygotowanie projektów planów finansowych.

Struktura budżetu MON

Wydatki resortu obrony są zdeterminowane celami i zadaniami aktualnie realizowanymi przez MON. Do najważniejszych (od dłuższego czasu) należą:

1. realizacja celów sił zbrojnych NATO, wymagań, oraz Praskich Zobowiązań w dziedzinie Obronności (ang. PCC – Prague Capabilities Commitment),
2. utrzymanie w gotowości sił wydzielonych do operacji w ramach NATO i ONZ,
3. wydatki związane z przygotowaniami do misji poza granicami kraju,
4. zapewnienie wdrożenia do eksploatacji nowe uzbrojenia i sprzętu,
5. uczestnictwo w budowie systemów AGS, NSAC i NAPMO (AGS – ang. Alliance Ground Surveillance – System Obserwacji Obiektów Naziemnych z Powietrza, NSAC – NATO Strategic Airlift Capability – Program Budowy Zdolności Transportu Strategicznego NATO, NAPMO – NATO Airborne Early Warning and Control Programme Management Organisation – Powietrzne Siły Wczesnego Ostrzegania i Naprowadzania)

Jako przykład posłużyć może budżet ministerstwa obrony narodowej na rok 2007. W roku tym, ogólny budżet MON wyniósł 20 249 330 tys. złotych, z czego 14 726 482 tys. przeznaczono na podstawową działalność SZ RP (ta część budżetu określana jest ogólną nazwą „Obrona Narodowa”), zaś 4 620  420 tys. na obowiązkowe ubezpieczenia społeczne (emerytury). Wydatki z części „Obrony Narodowa” przeznaczone zostały na realizację zadań przez:
a) Wojska Lądowe (ponad 20%) – utrzymywanie stałej gotowości bojowej, szkolenie, przygotowanie sił do udziału w operacjach poza granicami kraju,
b) Siły Powietrzne (7,7%) – rozpoznanie przestrzeni powietrznej, udział w Zintegrowanym Systemie Obrony Powietrznej NATO, szkolenia,
c) Marynarkę Wojenną (3%) – utrzymanie gotowości bojowej, wypełnianie zobowiązań sojuszniczych współpraca z siłami innych państw NATO), udział w operacjach ratunkowych SAR w polskiej strefie odpowiedzialności,

Mniej więcej połowa środków przeznaczana jest na tzw. „centralne wsparcie”, czyli realizację bieżących zadań przez siły zbrojne (inwestycje, remonty, prace rozwojowe, transport, składki do budżetów NATO i innych organizacji międzynarodowych). Odrębnemu finansowaniu podlegają m.in. Żandarmeria Wojskowa, Służba Wywiadu i Kontrwywiadu Wojskowego. Od 2008 roku nową pozycją w budżecie są wydatki na działalność Wojsk Specjalnych, podległych utworzonemu w 2007 roku Dowództwu Wojsk Specjalnych. Pozostałe wydatki związane są z wojskowym wymiarem sprawiedliwości, szkolnictwem wyższym, ochroną zdrowia i dóbr kultury.

Profesjonalizacja

Profesjonalizacja jest procesem, który w chwili obecnej ma istotne znaczenie dla polskiej armii. Jest to proces jakościowej i ilościowej transformacji zasobów kadrowych i sprzętowych Wojska Polskiego. Wszelkie zmiany muszą być wprowadzane stopniowo, tak aby armia pomimo zachodzących zmian była cały czas gotowa do wykonywania zadań jakie wynikają z Konstytucji, a także realizowania misji poza granicami kraju, wynikających z naszych zobowiązań międzynarodowych.

Podstawowym celem profesjonalizacji jest zastąpienie służby obowiązkowej (z poboru) ochotniczą służbą zawodową. Jednocześnie, niezbędne jest dostosowanie liczebności, struktury a przede wszystkim wyposażenia sił zbrojnych do warunków obecnego środowiska bezpieczeństwa. Armia ma liczyć maksymalnie 120 tysięcy żołnierzy, jednak o wiele lepiej wyposażonych i wyszkolonych niż jeszcze przed kilkoma laty (w roku 2000 – ok. 200 tysięcy żołnierzy). Podstawą armii ma stać się korpus szeregowych zawodowych, którzy sukcesywnie zastępowali będą żołnierzy z poboru. Po zakończeniu tego procesu, zasadnicza służba wojskowa zostanie zawieszona, pozostając jedynie w przepisach jako ewentualność uruchamiana w przypadku zaistnienia szczególnych okoliczności. Czynnikiem zachęcającym do podjęcia ochotniczej i zawodowej służby wojskowej ma być nowy system motywacyjny. Dotychczas wprowadzone zmiany obejmują m.in. dodatki do uposażenia za długoletnią służbę wojskową, za rozłąkę z rodziną, nagrody jubileuszowe i dodatkowe uposażenie roczne (tzw. „trzynastka”). Dodatkowo mają zostać wprowadzone także gratyfikacje finansowe za wynajem mieszkania oraz system rekonwersji umożliwiający przygotowanie do pracy na rynku cywilnym po odejściu ze służby.

Zasadniczym zmianom podlega także wyposażenie Wojska Polskiego. Konieczne jest dostosowanie sprzętu do realiów współczesnego pola walki, wymagań sojuszniczych, wynikających z członkostwa w NATO, a także zapewnienie bezpieczeństwa żołnierzom służącym za granicą w misjach pokojowych i stabilizacyjnych. Do najważniejszych w chwili obecnej inwestycji zaliczyć można: w Wojskach Lądowych – kontrakty na zakup Kołowych Transporterów Opancerzonych „Rosomak”, przeciwpancernych pocisków kierowanych „Spike” oraz modernizację sprzętu artyleryjskiego; w Siłach Powietrznych – zakupy samolotów F – 16 C/D, samolotów transportowych C-295 i program rozwoju śmigłowca SW-4; w Marynarce Wojennej – modernizację okrętów typu Orkan oraz zakup pocisków rakietowych dla Rakietowego Dywizjonu Nadbrzeżnego.

Wiele programów modernizacyjnych wymaga dalszej realizacji. Wymienić tu można przede wszystkim program rozwoju armatohaubicy Krab i zestawu Loara (które jak dotąd funkcjonują na etapie prototypów), niedokończony przetarg na zakup śmigłowca transportowego dla Sił Zbrojnych oraz maszyny VIP czy też program budowy korwety „Gawron” dla Marynarki Wojennej. Jak twierdzi generał Bogusław Pacek, modernizacja sprzętowa jest nieodłącznym elementem profesjonalizacji armii, stąd też nie można pomijać tego elementu ani umniejszać jego znaczenia.

Batalia o 2%

Procesy modernizacji i profesjonalizacji armii wymagają odpowiedniego finansowania. Wedle szacunków ministerstwa obrony narodowej, do 2018 roku program profesjonalizacji będzie kosztował ok. 60 mld złotych. W przeliczeniu na jednego mieszkańca, (wg analizy portalu money.pl) oznacza to w chwili obecnej wydatki rzędu ok. 600 złotych rocznie. Tymczasem, średnia tych wydatków w państwach NATO to ok. 900 dolarów. Wedle tej samej analizy – w Polsce wydatki w przeliczeniu na jednego żołnierza wynoszą ok. 183 tysiące złotych, podczas gdy w państwach NATO – ok. 590 tysięcy złotych. Jak więc widać do osiągnięcia przez Polskę średniego poziomu wydatków w Sojuszu Północnoatlantyckim jeszcze daleka droga.

Kwestia regulowania zobowiązań finansowych przez MON stała się przyczyną znacznego zamieszania w połowie stycznia br. Wedle doniesień prasowych, ministerstwo obrony nie spłaciło należności dla dostawców uzbrojenia na łączną sumę ok. 3 mld złotych. Jak wyjaśnił minister obrony narodowej Bogdan Klich, sytuacja taka była spowodowana opóźnieniem w przekazywaniu środków z ministerstwa finansów. Z kolei ministerstwo finansów jako przyczynę takiej sytuacji podało niższe wpływy do budżetu pod koniec 2008 roku. Oznacza to, iż resort obrony będzie zmuszony pokryć te zaległości ze środków z tegorocznego budżetu (przeznaczonych pierwotnie na rok 2009). Sytuacja taka spowoduje znaczący ubytek w budżecie MON-u, a główną ofiarą tej sytuacji będą wydatki na modernizację sprzętową. Efektem takich działań może być spowolnienie tempa procesu profesjonalizacji polskiej armii. Szczególnej ochronie mają podlegać zakupy wpływające bezpośrednio na bezpieczeństwo żołnierzy służących poza granicami kraju.

Na tegoroczny budżet MON niewątpliwie będzie miał wpływ kryzys finansowy. Wszystkie resorty zostały zmuszone do znalezienia dodatkowych oszczędności, ministerstwo obrony jako dysponujące największym budżetem, siłą rzeczy poniosło największy ubytek. Zgodnie z podpisaną przez ministra Bogdana Klicha decyzją budżetową na rok 2009, budżet MON ma wynieść 24,9 mld zł, w tym: wydatki osobowe wyniosą 7,2 mld zł, emerytury i renty - 5,1 mld zł, wydatki majątkowe - 7,2 mld zł, pozostałe wydatki bieżące - 4,8 mld złotych. Wedle informacji „Rzeczypospolitej”, najbardziej zagrożone cięciami programy to zakupy transporterów „Rosomak”, samolotów patrolowych „Bryza”, pocisków rakietowych dla dywizjonu nadbrzeżnego oraz program budowy korwety „Gawron”. Tegoroczny budżet ministerstwa obrony uwzględnia także konieczność spłaty zobowiązań za rok ubiegły. Oszczędności będą miały wpływ także na polskie zaangażowanie wojskowe za granicą. Prawdopodobnie, Polscy żołnierze, zostaną wycofani z Czadu, Libanu i Wzgórz Golan. Minister Bogdan Klich zapewnił, że Polska nie zrezygnuje z udziału z misjach wynikających z naszych zobowiązań związanych z członkowstwem w NATO.

Ograniczenie wydatków będzie miało niekorzystny wpływ także na polski przemysł zbrojeniowy. Ograniczenia wydatków bieżących to ok. 800 mln złotych, a wiele firm podpisało z resortem obrony wieloletnie kontrakty. Do najbardziej zagrożonych cięciami zakładów należą m.in. Huta Stalowa Wola, Radwar czy producent amunicji Mesko. Firmom zbrojeniowym grozi utrata płynności finansowej, a to może zaowocować zwolnieniami, a w skrajnych przypadkach upadłością.

Znaczne kontrowersje wywołała zapowiedź premiera Donalda Tuska, który zaproponował zmianę ustawy o modernizacji sił zbrojnych. Obecnie, ustawa zakłada przeznaczanie na potrzeby sił zbrojnych kwoty równej 1,95% PKB. Premier ocenił ten współczynnik jako zbyt wysoki, dodając, iż mimo że Polska jest krajem granicznym NATO, to w ciągu najbliższych kilku lat nie widać zagrożenia wojną dla naszego kraju. Sytuację taką za realną uznał generał Stanisław Koziej: „bardzo realnie liczyłbym się z obniżeniem wskaźnika, zakładając 10% skutki kryzysu dla całego państwa, np. do poziomu 1,8%” – powiedział generał Koziej w czasie konferencji w Akademii Obrony Narodowej.

Niezbyt fortunnie wybrano także moment na zmiany w systemie emerytur dla służb mundurowych, w tym także żołnierzy. Jak dotąd mogli oni przechodzić na emerytury po 15 latach służby. Wedle projektu przygotowywanego w MSWiA (który ma objąć także MON), funkcjonariusze i żołnierze nabywaliby uprawnienia emerytalne po osiągnięciu wieku 55 lat lub po 25 latach służby. Trudno spodziewać się, iż projekt ten, o ile wejdzie w życie, będzie czynnikiem zachęcającym potencjalnych kandydatów do podjęcia zawodowej służby wojskowej.

Ocena

Prawidłowe funkcjonowanie sił zbrojnych jest uwarunkowane odpowiednim finansowaniem. Tym bardziej dotyczy to armii takiej jak armia polska, znajdującej się w fazie transformacji. ”Jeden zawodowy, dobrze wyszkolony, dobrze uzbrojony żołnierz, w dzisiejszych warunkach, jest nieporównywalnie więcej wart na polu bitwy niż nawet dziesiątki żołnierzy źle wyszkolonych, źle uzbrojonych, będących w wojsku z przymusu" – powiedział w jednym z wystąpień prasowych premier Donald Tusk. Jednakże, wyszkolenie i wyposażenie takiego żołnierza wymaga określonych nakładów finansowych. Nakłady te Polska musi i powinna ponieść jako państwo doceniające wartość bezpieczeństwa, a co za tym idzie – gotowe do poniesienia określonych kosztów na rzecz jego zapewnienia.

Oczywistym jest, iż wobec kryzysu i trudności gospodarczych konieczne może być zmniejszenie nakładów na siły zbrojne, jednak nie powinny to być zmiany szczególnie drastyczne, ani uderzające w podstawowe potrzeby wojska. Ostatecznością wydaje się być zmiana wskaźnika na wydatki obronne. Gdyby istotnie do tego doszło, oznaczałoby to konieczność rewizji założeń dotyczących profesjonalizacji, tempa przeprowadzania tego procesu oraz terminów jego zakończenia. Niewątpliwie osłabiłoby pozycję międzynarodową Polski, zarówno jako członka NATO, jak i strategicznego partnera Stanów Zjednoczonych.
    
Na podstawie: rp.pl, wp.pl, mon.gov.pl, altair.com, polska-zbrojna.pl