Edyta Lechwar: Domek z kart czy solidna konstrukcja? Struktura państwa belgijskiego

• belgia
• federalizm
• federalizm belgijski
• flamandowie
• podział terytorialny belgii
• stosunki międzynarodowe
• struktura państwa belgijskiego
• walonowie
• _pe24

Belgia, a dokładnie Królestwo Belgii (Royaume de Belgique - franc., Konikrijk België- flam., Königreich Belgien- niem.) należy do grona najmniejszych państw Europy Zachodniej o powierzchni 30 528 km² z 10,36 mln. ludności. O tym kraju pisze i mówi się często, ale głównie w aspekcie ulokowania w jego stolicy siedzib instytucji Unii Europejskiej i NATO. Zdecydowanie mniej wiemy o jego wewnętrznej strukturze, zróżnicowaniu narodowościowym oraz problemach jakie dostarcza wypracowana z takim trudem federacja.

Federacja, jak podaje „Leksykon politologii” A. Antoszewskiego i R. Herbuta jest to związek państw, które zrzekają się częściowo swej suwerenności na jego rzecz, jest elementem formy państwa i określa jego strukturę polityczno - terytorialną. Najbardziej charakterystycznym wyznacznikiem federacji jest podział uprawnień władczych [1]. Federalizm z kolei ujmowany jest jako ideologia polityczna, wraz z towarzyszącym jej ruchem politycznym, federacja zaś jako zasada organizacyjna jednostki politycznej (niekoniecznie państwa) [2].  Relację między tymi dwoma terminami można też zarysować w następujący sposób: federalizm jest procesem politycznym, którego efektem końcowym ma być federacja [3].

Nietypowy i unikalny charakter modelu federacji belgijskiej wynika z antagonizmów walońsko – flamandzkich i prób ich rozwiązania. To właśnie za ich sprawą doszło do przemian ustroju państwowego od unitaryzmu do federalizmu. Na tę wyjątkowość Belgii i przyjętych tam konstrukcji federacji składa się zatem brak jednolitości pod względem etnicznym, kulturowym i językowym, co z kolei zdecydowanie nie sprzyja integrowaniu się jej mieszkańców w federalistycznym systemie politycznym tego kraju. Heterogeniczność społeczeństwa belgijskiego, jego multikulturowość, spory ujawniające się z tych powodów pociągają za sobą tworzenie specyficznych struktur federacji.

Warto w tym miejscu dodać, że Belgia często nazywana jest „laboratorium integracji europejskiej”. Kiedy mówimy o Europie, mamy również na myśli sprzeczności, dwuznaczności, partykularyzmy. Wszystko to odnajdziemy w tej federacji, która jednak dzięki stworzeniu specyficznej demokracji powoduje, że państwo funkcjonuje mimo zdarzających się tu napięć.

Belgijski geniusz polega również na wypracowaniu kultury kompromisu i zachowywaniu niezwykle trudnej w utrzymaniu, skomplikowanej równowagi - na życiu razem, ale w rzeczywistości  daleko od siebie.

Podział państwa

Belgia jako państwo federalne tworzy pięć wyodrębnionych organizacyjnie struktur, które składają się na pięć różnych, ale uzupełniających się wzajemnie organów decyzyjnych obejmujących zarazem „państwo centralne, wspólnoty, regiony, prowincje i gminy”. Złożoność Belgii czyni z niej państwo pod tym względem szczególne i niepowtarzalne. Dzieje się tak za sprawą istnienia w niej sześciu parlamentów i sześciu rządów, ciągłych wyborów, wielojęzyczności, koegzystencji dwóch diametralnie różnych kultur, „połączeniu skrajnej decentralizacji z silnym scentralizowaniem” [4].    

W tej sytuacji sami Belgowie, jak tez zagraniczni goście muszą stawać oko w oko z rządem federalnym oraz z trzema rządami regionalnymi, co daje łącznie jakiś 48 ministrów. Japoński rząd stwierdził kiedyś, że ich kraj odwiedza jednocześnie aż trzech belgijskich premierów. Ta anegdota jest doskonałą ilustracją „lokalizmu” bardzo charakterystycznego dla Królestwa Belgii [5].

W ustawie zasadniczej zapis o samorządzie terytorialnym pojawił się już w 1831 r. Model samorządu belgijskiego wzorowany jest na konstrukcji francuskiej i podobnie jak tamten opiera się na „zasadzie decentralizacji i dekoncentracji”. Jak pisze J. Kaczmarek, „możliwość samodzielnego realizowania interesów lokalnych przez gminy i prowincje jest powiązana z przekazaniem kompetencji realizowanych przez państwo terytorialnym organom administracji rządowej”. Obecny model samorządu terytorialnego kraj ten zawdzięcza ustawie z 1977 r., która zadecydowała o ostatecznej liczbie gmin i prowincji [6].

{mospagebreak}

Wspólnoty

Obecnie w Belgii istnieją trzy wspólnoty (Communautés, Gemeenschappen) powstałe w 1970 r. Ich status prawny i kompetencje określane są w konstytucji i w ustawach wydanych w oparciu o nią, ale podjętych większością kwalifikowaną (ustawy specjalne) z wyjątkiem statusu Wspólnoty Niemieckiej określanego ustawa zwykłą.

1.    Wspólnota Flamandzka obejmuje mieszkańców regionu języka niderlandzkiego (co z kolei odpowiada Regionowi Flamandzkiemu) oraz niderlandzkich mieszkańców Stołecznej Brukseli.
2.    Wspólnota Francuska obejmuje mieszkańców regionu francuskiego
(co odpowiada Regionowi Walońskiemu bez Regionu Niemieckiego)
i francuskich mieszkańców Brukseli.
3.    Wspólnota Niemiecka obejmuje ok. 66 tys. mieszkańców regionu języka niemieckiego na wschodzie kraju [7].

Każda z wymienionych wspólnot posiada własną władzę legislacyjną, która sprawowana jest  przez Radę Wspólnoty i władzę wykonawczą znajdującą się w zakresie Egzekutywy Wspólnoty (rząd wspólnoty).

Wspólnoty wraz ze swoimi organami są „kompetentne na własnym obszarze językowym”. Natomiast Wspólnota Flamandzka i Wspólnota Francuska są dodatkowo kompetentne w zakresie jednojęzycznych instytucji Brukseli (instytucje niderlandzkie, instytucje francuskie). Poza tym brukselskie instytucje dwujęzyczne (niektóre kliniki, domy dla ludzi starszych, muzea itp.) znajdują się pod wspólnym zarządem obydwu Wspólnot [8].

Regiony

Ten kraj Beneluksu dzieli się również na regiony (Régions, Gewesten) powstałe
w latach 1980 i 1989.

1.    Region Flamandzki obejmuje następujące prowincje - Antwerpia, Limburgia, Flandria Zachodnia, Flandria Wschodnia i Brabancja Flamandzka.
2.    Region Waloński składa się z następujących prowincji - Namur, Liège, Luksemburg, Hainaut i Brabancja Walońska.
3.    Region Brukseli składa się z 19 gmin dwujęzycznego okręgu Brukseli – Stolicy stanowiącej część prowincji Brabancja [9].

Zgodnie z nowelizacją konstytucji w 1988 r. dawny Region Brukseli został przemianowany rok później w Region Brukseli - Stolicy, tym samym stając się odpowiednikiem konstrukcji prawnej pozostałych regionów. Jego organom, oprócz zwykłych kompetencji, „podlegają również kompetencje organów aglomeracji brukselskiej i niektóre kompetencje gminne wynikające z faktu zamieszkiwania przez dwie wspólnoty językowe”. Ważne jest, by „rozdzielać kompetencje organów gmin brukselskich od kompetencji organów Regionu” [10].

Region Flamandzki i Region Waloński administracyjnie podzielone są na prowincje i gminy, natomiast Region Brukseli - Stolicy od razu na gminy. Podział na gminy i prowincje jest jednoczesny dla regionów i dla wspólnot.

Organy administracyjne Regionu Flamandzkiego rozlokowane są inaczej niż w pozostałych regionach. Kwestia ta dotyczy tego, iż w aspekcie prawnym istnieje nieustannie rozdział na Wspólnotę Flamandzką i na Region Flamandzki, jednakże organizacyjnie, instytucje te posiadają wspólne organy. W 1980 r. Flamandowie powierzyli radzie Wspólnoty Flamandzkiej i jej Egzekutywie realizowanie na obszarze Regionu Flamandzkiego kompetencji organów regionalnych. Fuzja ta spowodowała, że zarazem Wspólnota Flamandzka i Region Flamandzki mają wspólną Radę Flamandzką i wspólną Egzekutywę Flamandzką [11].

{mospagebreak}

Czas reform

Aby zrozumieć strukturę belgijskich instytucji i niektóre z głównych ich cech, użyteczna będzie krótka wzmianka o historii jej przemian służąca pewnemu usystematyzowaniu podniesionych kwestii. Zaczynając od scentralizowanego i unitarnego państwa, kraj ten progresywnie zwracał się w stronę federacji i względnie zdecentralizowanego systemu. Stało się to za sprawą pięciu reform przeprowadzonych na przestrzeni ponad 30 lat.

Pierwszą reformę datuje się na rok 1970, kiedy to koncepcja Regionów i Wspólnot została wprowadzona do konstytucji. Mocą tej zmiany utworzono trzy regiony - Region Walonii, Region Flandrii i Region Brukseli oraz trzy wspólnoty - Wspólnotę Francuską, Wspólnotę Flamandzką i Wspólnotę Niemieckojęzyczną. Ta koegzystencja wszystkich typów federacyjnych jednostek jest bez wątpienia jedną z najbardziej oryginalnych charakterystyk federacji belgijskiej [12].

Kolejna zmiana (1980) definiowała pierwsze kompetencje Wspólnot, jak również określała dokładnie terytorium regionów. Co więcej, Wspólnota Flamandzka wchłonęła Region Flamandzki, a ujmując to jeszcze ściślej, Flamandzki Parlament zajmuje się sprawami związanymi ze Wspólnotą i Regionem. Jest jeden budżet dla flamandzkiej jednostki obejmujący regionalne i wspólnotowe zasoby. W konsekwencji, system federalny charakteryzowany jest przez głęboką asymetrię instytucji. Bogatsza i bardziej liczna pod względem liczby ludności jednostka flamandzka obejmuje zarówno Region Flamandzki, jak i Wspólnotę Flamandzką, podczas gdy inne federacyjne jednostki pozostają oddzielne.

W trzeciej reformie (1988-1989) - centralny Region stołecznej Brukseli, który już wprowadzono do konstytucji, ale w rzeczywistości jeszcze nie istniał, został zorganizowany, aczkolwiek z cechami różniącymi go od pozostałych regionów. Ponadto, znaczna część kompetencji, w szczególności kompetencje związane z edukacją, polityką przemysłową, infrastrukturą, telekomunikacją, zostały przeniesione odpowiednio z rządu federalnego na Wspólnoty i Regiony [13].

Zgodnie z założeniami kolejnej modyfikacji w 1993 r. (tzw. porozumienia Sint - Michiels i porozumienia Sint - Quintus), Belgia oficjalnie stała się państwem federalnym, tym samym Wspólnoty i Regiony zostały uznane za suwerenne składowe obok poziomu federalnego. Więcej kompetencji zostało przekazanych Regionom i Wspólnotom. W tym samym czasie Wspólnota Francuska została pozbawiona jej kompetencji na korzyść Regionu Walońskiego i Wspólnotowej Komisji w Brukseli.

Podczas ostatniej reformy w 2001 (tzw. porozumienie Lambermonta, które stanowiło „zgodę na piątą reformę państwa”), kilka dodatkowych kompetencji takich,
jak związane z rolnictwem, rozwojem pomocy, zostały przeniesione na regiony
i wspólnoty. Szczególną uwagę poświęcono podatkom i sprawom budżetowym oraz rozszerzono zmiany w Specjalnym Prawie Finansowym, które były niezbędne [14].

Konkretyzując, Rady Wspólnot mają prawo regulowania spraw w zakresie: kultury, oświaty (z wyjątkiem określenia początku i końca obowiązku szkolnego, ustalania minimalnych warunków wydawania dyplomów i świadectw, systemu emerytalnego), spraw dotyczących osób (ochrona zdrowia, oświata zdrowotna, za wyjątkiem tego, co odnosi się do bezpieczeństwa socjalnego, polityka rodzinna, polityka pomocy socjalnej, polityka ochrony młodzieży itp.), stosowania języka (w administracji, nauczaniu w zakładach tworzonych, subwencjonowanych lub uznawanych przez władze publiczne, w relacjach socjalnych między pracodawcą i personelem, w aktach i dokumentach przedsiębiorstw nakazanych przez rozporządzenia i ustawy), współpracy między Wspólnotami, współpracy międzynarodowej (zawieranie umów dotyczących kultury i oświaty). [15]

Dekrety Wspólnot w powyższych kwestiach mają moc ustawy dla obszaru językowego niderlandzkiego i francuskiego oraz dla instytucji w Brukseli, które można przyporządkować do jednej z dwóch Wspólnot. Nie dotyczy to jednak gmin z ułatwieniami językowymi, w których ustawa dopuszcza używanie innego języka niż ten obowiązujący na danym obszarze. Ustawa ta może zostać zmodyfikowana tylko na drodze ustawy nadzwyczajnej [16].

Natomiast Wspólnota Niemieckojęzyczna obejmuje 9 gmin w Regionie Walonii. Jej organy to także Rada (wybierana na 5 lat, złożona z 25 osób) oraz trzyosobowy rząd. Obszar kompetencji Wspólnoty jest analogiczny do zakresu dla Wspólnoty flamandzkiej i francuskiej. Podstawowa różnica dotyczy jednak spraw kulturalnych, personalnych oraz kwestii współdziałania z innymi Wspólnotami i współpracy międzynarodowej, które to reguluje ustawa zwykła w miejsce przepisów konstytucji [17].

Populacja germanofońska reprezentowana tylko przez 0,7 - 1%  mieszkańców Belgii, nie odgrywała nigdy roli podobnej do tej, jaką mają dwie wielkie wspólnoty, nawet jeśli korzystała bezpośrednio z ewolucji instytucjonalnej państwa, ponieważ region języka niemieckiego, mimo że liczy ok. 66- 70 tys. mieszkańców stanowi jedyną wspólnotę dotowaną przez instytucje własne [18].

Wracając do kompetencji Regionów, to obejmują one swym zakresem dziedziny - urbanizacji, ochrony środowiska, odnowy obszarów wiejskich, polityki mieszkaniowej, polityki rolnej i ekonomicznej, gospodarki wodnej, energetyki, prac publicznych i transportu, zatrudnienia, zastosowania badań naukowych [19].

{mospagebreak}

Jednostki administracyjne w Belgii

Podstawowymi jednostkami administracyjnymi w podziale Belgii są gminy, a wyższym szczeblem - prowincje. Na poziomie prowincji oprócz administracji samorządowej działa administracja państwowa, nad którą pieczę sprawuje gubernator powoływany przez rządy regionalne. Natomiast na szczeblu gminy istnieją jedynie władze samorządowe.

Konstytucja ogólnie wyznacza zakres kompetencji organów terenowych. Art. 162 pkt. 2 przekazuje „radom prowincjonalnym i gminnym wszelkie sprawy o charakterze odpowiednio prowincjonalnym i gminnym”. Kilka prowincji i gmin „może się porozumieć lub stowarzyszyć na warunkach trybu określonego w dekrecie przyjętym z upoważnienia  ustawowego w celu regulowania i wspólnego zarządzania przedsięwzięciem o znaczeniu prowincjonalnym i gminnym”. Są to tzw. związki międzykomunalne.

Art. 162 pkt. 6 ustawy zasadniczej Belgii zakłada, że „nadzór administracyjny nad władzami prowincji i gmin regulują obecnie Rady Wspólnot/Regionów zgodnie z przepisami konstytucji”. Tylko osiem gmin nie znajduje się pod kontrolą Regionu Flamandzkiego, a „Region Waloński nie ma prawa nadzoru nad gminami niemieckiego obszaru językowego”. W przypadku tych gmin uprawnienia do nadzoru zachowały władze federalne [20].

Gminy

Gminy w Belgii stanowią podstawową instytucję ustroju demokratycznego i dysponują sporym zakresem autonomii, która traktowana jest tu jako jedna z form decentralizacji, obok samorządu terytorialnego. Obecnie Belgia dzieli się na 589 gmin.

Belgijska koncepcja autonomii lokalnej jest „teorią interesu lokalnego, zgodnie z którą autonomia władz gminnych sprowadza się do samodzielności w regulowaniu wszystkich spraw mieszczących się w ramach interesu wyłącznie gminnego oraz ustalania granic jego zakresu”. Innymi słowy, „we wszystkich w zasadzie dziedzinach interesu wyłącznie gminnego władze gminne mają kompetencje ogólne i wyłączne” [21]. W gminach funkcjonują rady gminne o sześcioletniej kadencji, na czele których stoją burmistrzowie mianowani przez króla.

Gminy mogą tworzyć federacje i aglomeracje zgodnie z regułami określonymi w ustawach. Taką aglomerację stanowi miasto stołeczne Bruksela, która obejmuje 19 gmin. Federacjami są m. in. gminy flamandzkie wokół Brukseli i federacja Antwerpii [22].

Prowincje

Odnośnie prowincji należy dodać, że do spraw o charakterze prowincjonalnym należy w szczególności: „utrzymywanie i nadzór nad nieżeglownymi drogami wodnymi; walka z epidemiami; tworzenie placówek sanitarnych, dobroczynnych; osuszanie bagien oraz tworzenie prowincjonalnych spółek handlowych” [23]. Aktualnie Belgia liczy 10 prowincji (5 flamandzkich i 5 walońskich), które znajdują się pod nadzorem regionów, ale same sprawują kontrolę nad gminami. W prowincjach funkcjonują rady prowincji o czteroletniej kadencji oraz gubernatorzy mianowani przez króla. Gubernator odpowiada za utrzymanie porządku na swoim terytorium. Każda prowincja dzieli się na okręgi, których jest 44, i na kantony. Te jednostki są jednak całkowicie pozbawione uprawnień [24].

Ogólnie rzecz ujmując, kierunek ewolucji współczesnego prawa administracyjnego w Belgii zmierza w stronę zwiększenia „uprawnień władz centralnych kosztem kompetencji władz lokalnych”. To, co powinno być traktowane jako interes gmin, „staje się coraz częściej przedmiotem zawłaszczenia centralnych organów państwa, regionów i wspólnot”. Znamiennym jest, że konstytucje belgijska nie wymienia pojęcia autonomii gminnej w żadnym kontekście [25].

{mospagebreak}

Federacja - teoria i praktyka

Wśród licznych teorii integracji politycznej, „federalizm posiada najstarszą tradycję sięgającą starożytnych Lig Greckich, Ligi Hanzeatyckiej, Szwajcarii (w okresie pięciu wieków kształtowania się jej państwowości) czy Federalnej Republiki Holandii z 1579 roku”.

Według J. Harissona myśl federalistyczna, jakkolwiek niezwykle bogata i różnorodna, sprowadza się w gruncie rzeczy do dwóch kluczowych zagadnień. Po pierwsze, rozumiana jest jako metoda utworzenia unii politycznej między odrębnymi państwami, po drugie, „postrzegana jest jako swoista struktura polityczna, posiadająca określone zalety i wady w stosunku do jednolitego systemu państw narodowych” [26].

Fundamentalnym założeniem, które stanowi równocześnie bazę różnych odmian federalizmu, jest przekonanie o istnieniu nieuniknionego konfliktu w społeczeństwie. Jak podaje S. Konopacki w artykule „Dylematy federalizmu europejskiego” - heterogeniczność społeczeństwa złożonego z różnych grup etnicznych, językowych, religijnych może być jedynie całkowicie pokonana tylko w przypadku ograniczenia praw i wolności obywatelskich. Jednak niekontrolowany rozkwit owej „heterogeniczności” może stać się dla danej społeczności równie szkodliwy.

Sam termin „federalizm” nasuwa problemy definicyjne. Zdaniem Th. Fleminga: może być tyle odmian federalizmów, co jest politologów i tyle odmian ich klasyfikacji, co ideologii [27].

A. Antoszewski i R. Herbut podają, że  federalizm to forma organizacji państwa, swoistego rodzaju podział władz i metoda zorganizowania procesu decyzyjnego w ramach wspólnoty politycznej polegająca na rozdzieleniu konstytucyjnych i politycznych uprawnień pomiędzy władze centralne oraz władze regionalne w ten sposób, iż każda z nich odpowiedzialna jest za realizację określonych zadań przy wykorzystaniu instytucji i zasobów pozostających w jej dyspozycji [28]. Wskazują oni również, że wspomniana definicja dotyczy zarazem mechanizmów integracyjnych, które, przy zachowaniu integralności politycznej przez każdy podmiot, umożliwiają koordynację działań.

Oficjalnie Belgia była państwem ze scentralizowaną administracją przez pierwsze 150 lat swego istnienia. Faktycznie jest to jednak 140 lat, gdyż punktem startowym dla federacji tego kraju był rok 1970, a nie jak się podaje 1980.

Kiedy belgijscy politycy są za granicą, zawsze wyrażają się pochlebnie o swoim federalizmie, popierają go. Ale u siebie są zdecydowanie mniej otwarci w kwestii mówienia o złożoności ich ojczyzny, mniej usatysfakcjonowani swoistym federalizmem, nad którym ciągle przecież pracują.

Wprowadzenie federalizmu nie rozwiązało wszystkich problemów w Belgii, choć dzięki ustawicznym modyfikacjom systemu stał się on metodą zapobiegania i rozwiązywania konfliktów. Nie jest to stała sytuacja, ale ciągły ruch. „To jest nieustanne poszukiwanie” - powiedział kiedyś premier Guy Verhofstadt. Często zdarzają się różnice zdań między politykami odnośnie zadań na szczeblu federalnym, które są stopniowo przekazywane wspólnotom i regionom. Niezgodność ta zawsze wymaga wytężonych negocjacji, w szczególności w sprawach dystrybucji pieniędzy.

{mospagebreak}

Federalizm w Belgii nie został ustanowiony w jedną noc, tylko w czasie kilku dekad poprzez rewizje konstytucyjne, liczne regulacje i prawne zmiany dostosowujące swe założenia do działań Wspólnot i Regionów. Nigdy nie stworzono tu odgórnego planu dla wprowadzenia federacji. Był to  proces stopniowy, obejmujący posunięcia, które miały rozwiązywać krajowe problemy, a  które w efekcie doprowadziły właśnie do ustanowienia federacji [29].

Belgia posiada własne znaczenie federalizmu, ponieważ musi zajmować się  specyficznymi problemami. Kilka przykładów - stworzenie państwa federalnego złożonego jedynie z dwóch wielkich jednostek składowych bez wspólnych partii politycznych i bez jednej narodowej opinii publicznej nie jest łatwe.  Budowa federalnej struktury z jedną małą i dwoma dużymi grupami językowymi, które są tak odmienne, z których jedna czuje się bardziej związana
z tradycjami Europy Południowej, podczas gdy inna kieruje się w stronę północy kontynentu i anglosaskiej kultury. Dzieje się tak zwłaszcza od momentu, kiedy te grupy językowe, prawie, ale nie całkowicie - pokryły się z regionami, a regiony posiadały diametralnie różny poziom rozwoju ekonomicznego. Jest także dwujęzyczna stolica, która została usytuowana w jednym obszarze językowym, ale dominuje w niej  język drugiej społeczności. To wymaga rozwiązań wyjątkowych, skrojonych dla Belgii jakby „na zamówienie”. Stąd też wielu autorów znajduje trudność w odpowiedzi na pytanie, czy Belgia jest federacją czy konfederacją [30].

Na uwagę zasługuje też to, że wiele spraw dotyczących relacji między wspólnotami
i regionami wywołuje często niezgodę wśród polityków. Polityczne dyskusje w tej kwestii  zawsze cechują gwałtowność i zaciekłość. Słowa takie, jak „nigdy”, „niedyskutowalny” i wyrażenia „koniec solidarności”, „kres Belgii” są często artykułowane. Konflikty w tej materii czasami paraliżują polityczną aktywność i zdarza się też, że prowadzą do kryzysów w rządzie. W przypadkach takich sporów brakuje  belgijskiej opinii publicznej, w miejsce której istnieją walońska i flamandzka. Jednak nie zauważa się tego rozdziału na ulicach, czy w sklepach. Flamandowie i Walonowie nie atakują się nawzajem, świadczy o tym m.in. to, że nigdy nie było między tymi grupami przemocy [31].

Należy przyznać, że żaden inny kraj na świecie nie zaszedł tak daleko w pokojowym opanowywaniu wewnętrznych napięć na tle narodowościowym. Wprawdzie w momencie implementacji reform państwa Belgowie mieli do czynienia z pewnego rodzaju akrobacją prawniczą, to jednak dzięki federalizmowi nie doszło w tym kraju do ostrych konfliktów etnicznych, tak jak np. w Irlandii Północnej czy na Bałkanach [32].

Złożoność struktury tego kraju będzie zawsze powodować przenoszenie konfliktów między odrębnymi społecznościami na poziom polityczny. Spory polityków odnośnie kwestii federacyjnych     są czasem tak gwałtowne i teoretyczne, że społeczeństwo traci zainteresowanie nimi, co z kolei nie jest ewenementem, gdyż starcia wśród członków elity politycznej są na porządku dziennym w każdym kraju [33].

Z prawnego punktu widzenia, transformacja Belgii, państwa niegdyś unitarnego w państwo federalne, jest fenomenem względnie nowym. Rozpoczęta w 1970 r., była kontynuowana  sukcesywnie w 1980, 1988 – 1989, 1993 i 2001. Niestety niedawne zmiany nie uspokoiły presji politycznej ze względu na większe przeniesienie części odpowiedzialności na rząd narodowy. Dziś nikt nie ośmieli się założyć o finał tego posunięcia ani o formę, która może zostać przyjęta.

{mospagebreak}

Transformacja realizowana w Belgii od 1970 r. prezentuje kilka podobieństw do ewolucji Unii Europejskiej, ale w sensie odwrotnym.  Podstawową różnicą jest właśnie to, że UE jest scentralizowana, podczas gdy Belgia optuje za decentralizacją. Federalizm belgijski prezentuje cztery cechy charakterystyczne i fundamentalne: rozdział, separacja (asymetria), bipolarność i nakładanie się na siebie kompetencji. Miały one wielkie znaczenie w 1970 i do dziś nie straciły na swojej aktualności [34].

1. Rozdział. W odróżnieniu od większości federacji, belgijski model nie jest związkiem jednostek uprzednio suwerennych, ale swoistym typem decentralizacji zapoczątkowanej w państwie unitarnym.

Tendencję odsuwania się od centrum władzy w  rozwoju tego państwa wyjaśniają pewne aspekty podziału uprawnień między państwo federalne i rozmaite jednostki składowe. Są one nastawione tylko na kompetencje, które zostały im przydzielone, państwo federalne zachowuje pozostałą część uprawnień.

Rozdział kompetencji bazuje na założeniu zasady wyłączności - w każdej dziedzinie, jedna  władza (jeśli chodziłoby o poziom federalny czy o jednostki składowe)  jest kompetentna do „stanowienia prawa, wykonywania i finansowania” , co w niektórych przypadkach pozwala uniknąć ich pokrywania się. Oczywiście, ta reguła zakłada pewne wyjątki i liczne kompromisy.

2.  Nakładanie się na siebie uprawnień. Belgia odróżnia się od innych modeli federacji klasycznych poprzez dwa typy wyraźnych politycznych jednostek - wspólnot językowych i regionów terytorialnych. „Zjawisko wspólnot” narodziło się w wyniku roszczeń Flamandów od XIX po XX wiek. Regiony z kolei zostały ustanowione jako wynik presji, nacisku ze strony Walonów.

Wspólnoty i Regiony dysponują własną legislatywą określaną jako rady i egzekutywą czyli rządem. W konsekwencji federalizm belgijski pociąga za sobą spory między tymi władzami, zwłaszcza kiedy ich działania zachodzą na siebie. Instytucją, która ma łagodzić i rozwiązywać powstałe zatargi jest Trybunał Arbitrażowy.

3. Asymetria. Federalizm belgijski charakteryzuje się również asymetrią, która przejawia się w braku harmonii między politycznymi jednostkami federacyjnymi w zakresie kompetencji i organizacji. Tytułem przykładu, status Stolicy Brukseli różni się od tego, jaki posiadają pozostałe regiony, ponieważ w niektórych dziedzinach, region ten jako siedziba kraju podlega kontroli  państwa federalnego. Poza tym kompetencje wspólnotowe nie są identyczne na północy i na południu kraju.

4.  Bipolarność. Ewolucja prawna federacji jest zdeterminowana przez całość układu sił społecznych prezentowanych w państwie. Dwubiegunowość sprowadza się tu do dwóch głównych partnerów - wspólnoty flamandzkiej i francuskiej.

To wszystko jest ceną, jaką ten kraj musi płacić, aby uniknąć nasilenia konfliktów międzywspólnotowych [35].

Wielu znawców tematu twierdzi, że należy polepszyć konstrukcję państwa federalnego poprzez definitywne wyeliminowanie napięć między społecznościami i zabezpieczenie harmonijnych relacji między regionami i wspólnotami [36].

Federalizm belgijski rozdzierany jest na wszystkie strony między chęcią Flamandów dążących do jeszcze większej autonomii a obawami Walonów, którzy widzą egzystencję nawet w ewoluującej federacji [37].

{mospagebreak}

System federacji belgijskiej nie można uznać za model, który jest doprowadzony
do końca: podlegając nieustannym zmianom struktura instytucjonalna nie ma nigdy okazji w pełni się wykazać. Znajduje się ona bez przerwy w centrum refleksji, które, chociaż niepewne i kontrowersyjne, zmierzają w stronę zwiększającej się niezależności jednostek składowych. Zauważyć można tu wyraźną tendencję w kierunku autonomii - czy też inaczej rzecz ujmując - nacjonalistyczną lub konfederacyjną na północy kraju (Flandria), a w południowej części zdominowanej przez frankofonów, bardziej nastawioną na federację.

Niektórzy eksperci uważają, że konstrukcja ta pozwala jednak na dobre zarządzanie państwem i koegzystencję różnorodności kulturalnych w pokojowej atmosferze. Odnawiające się ciągle napięcia istniejące miedzy władzami politycznymi północy i południa kraju nie stanowią bowiem przeszkody w dialogu. Przeciwnie, forma państwa federalnego opiera się o różne sposoby wzajemnego informowania się, związkach, stowarzyszeniach, na wspólnie wypracowanych decyzjach, które okazują się skuteczne [38].

To pozwala wyciągnąć wniosek, że przyszłe wyzwanie dla państwa belgijskiego nie leży już w przetrwaniu kraju jako takim, ale w zawartości konkretnych kompetencji, które będą dane władzy federalnej do zarządzania. Czy państwo będzie współrządzone przez dwie wielkie wspólnoty językowe, czy będzie rządzone przez skrzętnie dopracowany ośrodek federalny?

Federalizm belgijski, ogólnie rzecz biorąc, znajduje się na skrzyżowaniu dróg mając w perspektywie również możliwy podział ważnych struktur federalnych. Reformy w najbliższych latach przyniosą odpowiedź na powyższe niewiadome [39].

Premier G. Verhofstadt jest przekonany, że mimo, iż niepowtarzalny i w zasadzie nie do przełożenia belgijskie model, może być wzorem pewnych rozwiązań dla innych krajów. W jego opinii - Radzenie sobie z różnorodnością kulturową jest jednym z centralnych wyzwań naszych czasów. Ochrona kulturowej wolności i różnorodności stała się globalną sprawą. Można mnożyć przykłady, gdzie problemy te są na porządku dziennym - Irak, Sudan, Bałkany, Irlandia Północna, Wybrzeże Kości Słoniowej, Afganistan i wiele innych. Zmaganie się z tożsamością kulturową może stać się jednym z największych źródeł destabilizacji wewnątrz tych krajów, jak i między nimi [40].

{mospagebreak}

Z powodu swojego usytuowania na skrzyżowaniu rożnych kultur, Belgia posiada długą historię dialogu między swoimi społecznościami. Dialog ten zaowocował wyjątkowym systemem federalnym nakierowanym na ochronę tożsamości trzech wspólnot lingwistycznych przez ofiarowanie im szerokiego stopnia politycznej, ekonomicznej i kulturowej autonomii. Zdaniem premiera Belgii należy jednak stale poszukiwać równowagi między jednością a różnorodnością. Instytucjonalny układ kraju znad Mozy i Skaldy uwzględnia kontrole i konsultacje strukturalne. Oczywiście to nie jest przepis na zmniejszenie napięcia, ale jako całość, system dowodzi swego sprawnego działania.

Oczywiście jeden federacyjny „szablon”, pasujący do wszystkiego, nie istnieje. Każda sytuacja wymaga wypracowania odpowiedniej dla siebie drogi, podejścia, przystosowanego do potrzeb kulturowych, historycznych i demograficznych swego otoczenia. Zmienianie systemu państwowego jest stopniowym i złożonym procesem, który pociąga za sobą dawanie i branie w duchu kompromisu oraz techniczne rozwiązania [41].

Przepaść, która się coraz bardziej powiększa między Flamandami i frankofonami uczyniła niemożliwym utrzymanie jednego scentralizowanego i unitarnego rządu. W efekcie pod koniec lat 60- tych i na początku 70- tych wszystkie główne partie polityczne w Belgii podzieliły się, przyczyniając się tym samym do narodzenia się systemu partii politycznych dość unikalnego - z dwoma partiami demokratyczno - chrześcijańskimi, dwoma socjalistycznymi, dwoma liberalnymi, dwoma partiami Zielonych itd., wszystkie uformowane według kryteriów językowych. Co więcej, proces podejmowania decyzji instytucjonalnych w różnych sektorach polityki publicznej często znajduje się w impasie z powodu podziałów zgodnie z kryteriami lingwistycznymi, a nie ideologicznymi. Należy zauważyć, że modyfikacje systemu są rezultatem negocjacji władz koalicyjnych charakterystycznych dla polityki Belgii [42].

Belgijski system federalny jest aktualnie, jak wspomina profesor F. Requejo [43], systemem asymetrycznym, który składa się ze wspólnot i regionów. Jest to spowodowane głównie przez czynniki geograficzne, które dochodzą do różnic w dynamice wewnętrznej dwóch grup lingwistycznych [44].

Złożoność omawianej struktury wynika z woli rozpoznania wewnętrznych i odrębnych dynamik składających się na to państwo grup narodowych. Studia nad przypadkiem belgijskim wydają się wskazywać, że takie różnice mogą być ważną  charakterystyką federacji wielonarodowej, która wymaga wysokiego poziomu elastyczności, zręczności     i adapcyjności do mechanizmów instytucjonalnych federacji. Tak oto więc, federalizm belgijski jest „projektem w toku” (projet en cours), który musi stawić czoła nowym wyzwaniom, które niosą teraźniejszość i przyszłość [45].

{mospagebreak}

Przyszłość Belgii

Zatem, czy Belgia przetrwa? Według B. Grouwels [46] jest to możliwe. Ale tylko w przypadku gdy kraj ten będzie potrafił zaadaptować i dostarczyć przystosowane kadry do ewolucji wewnętrznej każdej z grup językowych; jeśli jest ona zdolna zapewnić rozwój swoich grup narodowych w kontekście europejskim; jeśli będzie w stanie zapewnić wszystkim swoim obywatelom stolicę ujednoliconą, zjednoczoną; i jeśli będzie ona mogła pogłębiać bardziej integrację imigrantów we wspólnotach flamandzkich i francuskojęzycznych.

Belgia, a inaczej mówiąc federacja wielonarodowa (niektórzy twierdzą, że Belgia nie jest prawdziwą federacją, ale raczej federacją konfederalną albo, dla wyboru, konfederacją federalną), będzie nadal istnieć, ale jedynie, gdy zaakceptuje swoją różnorodność [47].

Scenariusz rozpadu  przewidywał J. Neirynkc w swej książce pt. „Oblężenie Brukseli”, w której datę rozpadu Belgii umieścił w 2007 roku [48]. Póki co jednak, Belgia nadal istnieje.

Królestwo Belgijskie stworzyło jednocześnie wspólnoty językowe na życzenie Flamandów i regiony, za którymi opowiadali się frankofoni. Taka dwupoziomowa konstrukcja jest bardziej delikatna i złożona niż struktury innych modeli federacji, które są przeważnie podzielone na jednostki w oparciu jedynie o terytorium. Federalizm belgijski prezentuje wielką zaletę w godzeniu dwóch odmiennych opcji w szerokim zakresie w zasadzie niekompatybilnych, dotykając tym samym istoty państwa tego małego kraju. W konsekwencji, Konstytucja federalnej Belgii uznaje i definiuje  dwie wizje państwa, każdej z nich pozwalając egzystować [49].

W zasadzie struktura federalna państwa belgijskiego przedstawia dwie cechy charakterystyczne dla obserwatora zagranicznego - ukazuje  się ona jako jeden
z bardziej wyraźnych  modeli przeniesienia kompetencji na jednostki federalne, zwłaszcza w kwestiach międzynarodowych, a zarazem jako instytucjonalny węzeł gordyjski bez porównania w świecie.

Dekoncentracja kompetencji na dwóch poziomach - z jednej strony Regiony, z drugiej Wspólnoty, może bez wątpienia  wydawać się paradoksalna na terytorium tak małym jak Belgia. To „instytucjonalne monstrum” mimo pewnych niespójności i nadal licznych niedoskonałości, pozwala na pokojowe współistnienie trzech wspólnot językowych i tym samym trzech kultur.

Historia decentralizacji kraju Belgów to ciągły odśrodkowy ruch, który jeszcze nie dobiegł końca, jest nadal kontynuowany poprzez reformy, które dają do myślenia, czy to państwo może w przyszłości przejąć cechy konfederacji [50].

{mospagebreak}

Przypisy:
[1] A. Antoszewski, R. Herbut, Leksykon politologii, Wrocław 2000, s. 132-133.
[2] P. J. Borkowski, Federalizm a budowanie jedności Europy, „Studia Europejskie” 2006, nr 2, s. 90-91.
[3] W. Bokajło, Wstęp, [w:] W. Bokajło (red.), Federalizm. Teorie i koncepcje, Wrocław 1998, s. 9.
[4] J. Boć, W Belgii, [w] J. Jeżewski (red.), Samorząd terytorialny i administracja w wybranych krajach,  Wrocław 1999., s. 113.
[5] Sztuka bycia Belgiem, „Forum” 2006, nr 15, s. 44.
[6] J. Kaczmarek, Belgia, [w]: A. Piasecki (red.), Samorząd terytorialny w państwach Unii Europejskiej, Zielona Góra 2001., s. 29.
[7] J. Boć, op. cit.,  s. 114.
[8] Ibidem, s. 115.
[9] V.Philips, P. Vermeersch, Belgia: geneza i organizacja państwa federalnego, „Studia Europejskie”, 1998, nr 1 (5).op. cit.,  s. 82.
[10] J. Boć, op. cit., s. 115.
[11] Ibidem.
[12] P. Cattoir, Fiscal federalism and regional integration. Lessons from Belgium, materiały z konferencji  „Fiscal federalism in the Mercosur: the challenges of regional integration”, Porto Alegre, Brazylia, 26-27.06.02., s. 4,  12.05.07.
[13] Ibidem, s. 5.
[14] Ibidem.
[15] Ibidem.
[16] Ibidem.
[17] Ibidem.
[18] N. Lagasse, Le federalisme belge: un example de federalisme de dissociation, s. 10, International Forum on  Federalism in Mexixo, Veracruz, 15-17.11.2001, 12.05.07.
[19] Ibidem, s. 3.
[20] J. Kaczmarek, op. cit., s. 30.
[21] Ibidem, s. 31-32.
[22] A. Głowacki, Regulacja konsensusu pomiędzy Flamandami i Walonami w Belgii, „Studia Europejskie” 1984, nr 4 , s. 83-84.
[23] J. Kaczmarek, op. cit.,  s. 39.
[24] J. Łaptos, Belgia, Warszawa 2005, s. 43.
[25] M. Graczkowska, H. Jahns, A. Zubka, Belgia, [w:] L. Wojtasiewicz (red.), Administracja państwowa i samorząd terytorialny w wybranych krajach, Poznań 1996, s. 39.
[26] S. Konopacki, Dylematy federalizmu europejskiego, „Studia Europejskie” 1998, nr 4, s. 77.
[27] Ibidem, s. 78.
[28] A. Antoszewski, R. Herbut, op. cit., s. 133-134.
[29] G. Tegenbos, Belgium at the centre of the conference on federalism 2005, „Federations” 2005, Vol. 4, nr 3, s. 4, 12.05.07.
[30] Ibidem, s. 4.
[31] Ibidem.
[32] V. Philips, P. Vermeersch, op. cit., s. 67.
[33] G. Tegenbos, Belgium…, op. cit., s. 4.
[34] H. Dumont, S. Van Drooghenbroeck, N.Lagasse, M. Van Der Hulst, Belgique: de continuels dans une nouvelle structure fédérale, s. 1.
[35] Ibidem, s. 2-4.
[36] P. de Bruycker, Le bleu, rouge et vert au secours du fédéralisme belge, „Federations“ 2001, Vol.1, nr 2, s. 1, 10.05.07.
[37] Ibidem, s. 2.
[38] N. Lagasse, Le federalisme belge…, op. cit., s. 18.
[39] Ibidem, s. 19.
[40] G. Tegenbos, Belgium…, op. cit., s. 5.
[41] Ibidem.
[42] http://www.forumfed.org, 11.05.07.
[43] Ferran Requejo- profesor nauk politycznych, analityk „La Vanguardia” i katalońskich mediów.
[44] B. Grouwels, Fédéralisme et groupes nationaux, Conférence internationale sur le fédéralisme Mont - Tremblamt, październik 1999, s. 6, 09. 05.07.
[45] Ibidem, s. 2.
[46] B. Grouwels - członkini parlamentu flamandzkiego oraz rady regionu Brukseli- Stolicy.
[47] B. Grouwels, Fédéralisme et groupes…, op. cit., s. 2-4.
[48] M. Alterman, Czy Belgom zostało tylko 10 lat?, „Gazeta Wyborcza” 1997, nr 62.s. 27.
[49] K. Deschouwer, Belgique:amiguïtés et désaccords, 12.05.07.
[50] N. Lagasse, Le federalisme belge…, op. cit., s. 1.