13 maj 2009

Szwajcaria i Lichtenstein, otoczone przez państwa należące do Unii Europejskiej, tworzą w Europie pewnego rodzaju enklawę. Szwajcaria jest niewątpliwie państwem europejskim, czy to ze względu na kryterium geograficzne, kulturowe czy historyczne. Perspektywa członkostwa w Unii jest jednak odrzucana przez Szwajcarię od początku procesu integracji europejskiej. Wynika to z wielu czynników, takich jak polityka neutralności mająca swoje korzenie jeszcze w 1648 roku, niechęć do podporządkowania się Brukseli, świadomość, że wymusiłoby to wiele zmian w Szwajcarii oraz dobra sytuacja gospodarcza tego kraju, która sprawia, że nie musi on szukać pomocy w organizacjach międzynarodowych.

Szwajcarię i Unię łączą jednak ścisłe więzy niemal od chwili powstania Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali, a w aspektach ekonomicznych – nawet bliższe niż w przypadku niejednego państwa członkowskiego. Specyfika tych stosunków polega na tym, że odnoszą się one do wielu obszarów działania, a jednocześnie nie wiążą się z formalnym członkostwem Szwajcarii. Co więcej, związki te stają się bliższe z każdym rokiem. Dowodem na to jest decyzja Szwajcarii o wejściu do o strefy Schengen, podjęta w referendum w 2005 roku, czego efektem było zniesieniu kontroli paszportowej na granicach państwa dla obywateli Unii w 2008 roku.

Aby zrozumieć specyfikę stosunków unijno-szwajcarskich, trzeba prześledzić podejście Szwajcarii do powstających struktur wspólnotowych, argumenty wysuwane przeciwko integracji z Unią oraz sytuację gospodarczą tego kraju. Najważniejszy jest jednak problem neutralności w polityce zagranicznej Szwajcarii, który w każdej debacie na temat akcesji do UE staje się czynnikiem decydującym.

Początki integracji europejskiej a Szwajcaria

Powstanie Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali w 1952 roku spotkało się z zaniepokojeniem ze strony Szwajcarii. Z szóstki krajów tworzących tę wspólnotę pochodziło 2/3 importu węgla oraz 4/5 stali w Szwajcarii.[1] Powstały obawy, że integracja gospodarcza tych państw będzie miała negatywne konsekwencje dla szwajcarskiej gospodarki. Wyrazem tego były działania rządu Konfederacji, który próbował w zamian za pożyczki uzyskać odpowiednie koncesje od Wspólnoty. Stosunek do początków integracji nie był jednak stricte negatywny. Szwajcaria była zwolennikiem tworzenia stref wolnego handlu i popierała liberalizację w tej strefie w ramach Szóstki, nie była jednak zwolennikiem idącej za tym kooperacji politycznej, upatrując w tym zagrożenie dla siebie [2]. Członkostwo Szwajcarii w Europejskiej Strefie Wolnego Handlu (EFTA) [3], a następnie złożenie wniosku o rozpoczęcie negocjacji o członkostwo we Wspólnotach 15 XII 1961 r., zbliżyło ją bardzo do struktur wspólnotowych. Rozpatrywana była jednak wtedy nie idea pełnego członkostwa, lecz stowarzyszonego, co rodziło wiele wątpliwości zarówno w Szwajcarii, jak i w krajach Wspólnoty. Dotyczyły one stopnia, w jakim Szwajcaria powinna przyjąć prawo wspólnotowe, a także jej wpływu na decyzje podejmowane przez Wspólnotę. Ostatecznie idea członkostwa stowarzyszonego upadła w momencie, gdy prezydent Francji Charles de Gaulle sprzeciwił się członkostwu Wielkiej Brytanii w strukturach wspólnotowych, tym samym uniemożliwiając dalsze negocjacje ze Szwajcarią. Przez następne lata stosunki ze Wspólnotami były kształtowane przez Szwajcarię w ramach EFTA. Szczególnie ważne były prace prowadzone przez kraje EFTA i Wspólnot Europejskich (WE) nad stworzeniem Europejskiego Obszaru Gospodarczego (EOG), który miał zagwarantować wspólny rynek miedzy tymi krajami, pozwalając członkom EFTA uczestniczyć w jednolitym rynku bez formalnego członkostwa we Wspólnotach. Umowa o EOG została podpisana w 1992 roku, ale jeszcze w grudniu tego samego roku Szwajcarzy odrzucili ją w referendum, hamując tym samym proces integracji ze Wspólnotami.

Kwestia neutralności

Neutralność Szwajcarii jest zakorzeniona w tradycji i historii tego kraju. Została ona oficjalnie ogłoszona w 1815 roku na kongresie wiedeńskim i do chwili obecnej Szwajcaria nie uczestniczyła w żadnym konflikcie, ani nie związała się żadnym sojuszem militarnym. Początków procesu dochodzenia do neutralności można dopatrywać się już wcześniej, na przykład w pokoju westfalskim z 1648 roku, kiedy to nie tylko została uznana niepodległość i suwerenność Szwajcarii, ale także podjęła ona próbę zapewnienia sobie zapisu, że odtąd żadne obce armie nie będą mogły przechodzić przez terytorium Szwajcarii.[4]

W momencie przystępowania do Europejskiej Organizacji Gospodarczej Współpracy (OECE) Rada Federalna Szwajcarii sformułowała trzy zasady, które do dziś są wiążące w przypadku przystępowania do organizacji międzynarodowych. Mówią one, że członkostwo w instytucji międzynarodowej nie może doprowadzić do zmiany polityki neutralności, że musi zostać zachowana autonomia w polityce ekonomicznej oraz autonomia w polityce handlowej.[5] Kryteria te sprawiły, że z punktu widzenia neutralności Szwajcarii organizacje i instytucje międzynarodowe można podzielić na dwie kategorie. Pierwsza z nich to struktury o charakterze technicznym czy gospodarczym, członkostwo w których jest dla Szwajcarii możliwe, druga zaś to organizacje militarne i polityczne, gdzie ze względu na swoją wieczystą neutralność nie może ona należeć. Dlatego też Szwajcaria jest członkiem Rady Europy (od 1963 roku) czy Organizacji Narodów Zjednoczonych ONZ (od 2002 roku), ale już nie Sojuszu Północnoatlantyckiego (NATO). Przy takim podziale instytucji międzynarodowych, zakwalifikowanie Unii Europejskiej do którejś z nich sprawia pewien problem. Na samym początku swojego rozwoju Unia była jedynie organizacją gospodarczą, obecnie coraz bardziej postępuje w jej ramach integracja polityczna, a wątpliwości budzi zwłaszcza kwestia Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa. W 1988 roku raport Rady Federalnej na temat stosunków ze Wspólnotami wskazał właśnie neutralność jako główną przeszkodę dla członkostwa Szwajcarii w UE.[6]

Wymierne znaczenie i rola neutralności w polityce Szwajcarii, mimo podkreślania jej pozycji przez rząd, w rzeczywistości maleje. Jeszcze przed wstąpieniem do ONZ, Szwajcaria wprowadzała niektóre sankcje zastosowane przez Narody Zjednoczone, co ewidentnie było działaniem na pograniczu wieczystej neutralności. Przystąpienie w 2002 roku do ONZ jest też wyrazem malejącego znaczenia neutralności, a zwiększającego się dążenia do członkostwa w strukturach międzynarodowych. Ponadto struktura UE nie wymaga od wszystkich członków integracji w jednakowym stopniu. Przykładem są kraje członkowskie, które pozostają poza strefą Schengen czy eurolandu. Możliwość nieuczestniczenia we wszystkich aspektach integracji, np. poprzez klauzule opt-out, które umożliwiają wyłączenie spod niektórych ustaleń unijnych, mogłaby dać Szwajcarii szansę zachowania autonomii i neutralności mimo formalnego członkostwa w Unii. Raport Rady Federalnej na temat stosunków z UE z 1999 r. jest przykładem ewolucji postrzegania tej kwestii przez samą Szwajcarię. Stwierdza się w nim bowiem, że neutralność nie stoi w sprzeczności z członkostwem w UE.[7]

Ramy prawno-traktatowe

Podstawą dla stosunków Unii z Szwajcarią jest umowa o wolnym handlu między Europejską Wspólnotą Gospodarczą a Konfederacją Szwajcarską z 1972 r. oraz dwa pakiety umów sektorowych znanych jako Bilateral I i Bilateral II. Pierwsze podpisane zostały w 1999 roku i weszły w życie w 2002, drugie zaś podpisane zostały w 2004 roku. [8] Umowa o handlu z 1972 roku do końca XX wieku była głównym dokumentem regulującym kontakty pomiędzy Szwajcarią i Unią, miała też znaczące poparcie społeczeństwa szwajcarskiego (72 proc. głosów oddanych na tak w referendum). [9]

Pierwszy pakiet siedmiu umów sektorowych dotyczył swobodnego przepływu osób, transportu lotniczego, transportu towarów i osób koleją, handlu produktami rolnymi, wzajemnego uznawania w dziedzinie oceny zgodności, zamówień publicznych, współpracy naukowo-technicznej. Wśród tych porozumień największe kontrowersje i problemy budziła kwestia dotycząca swobody przepływu osób. O ile pozostałe umowy weszły w życie wraz z chwilą ich ogłoszenia, o tyle w przypadku przepływu osób został przewidziany okres przejściowy w Szwajcarii. Podczas negocjacji Unia Europejska stała na stanowisku, że umowy negocjowane są razem, co oznacza ich wzajemne powiązanie. Według Unii nie byłoby możliwe przyjęcie tylko kilku umów, pozostałych zaś odrzucenie. Szwajcaria zaś starała się przekonać partnerów do oddzielania umowy o swobodnym przepływie osób i poddać ją pod referendum. [10] Ostatecznie wszystkie siedem porozumień zostało poddane pod głosowanie, które zakończyło się zgodą na przyjęcie wszystkich.

Drugi pakiet dziewięciu umów z 2004 roku dotyczył współpracy w dziedzinie statystyki, w dziedzinie audiowizualnej, udziału Szwajcarii we wdrożeniu, stosowaniu i rozwoju Schengen acquis, regulacji z Dublina dotyczących wspólnej polityki azylowej, zwalczania oszustw podatkowych, opodatkowania oszczędności, handlu towarami rolnymi przetworzonymi, uczestnictwa Szwajcarii w Europejskiej Agencji Środowiska, opodatkowania emerytowanych pracowników Komisji Europejskiej mieszkających w Szwajcarii. Umowy te zostały przyjęte już w gronie 25 państw członkowskich Unii. Zostały podpisane w 2004 roku i większość z nich nie weszła jeszcze w życie.

Tym razem najwięcej problemów towarzyszyło zagadnieniom przystąpienia do strefy Schengen oraz przestępstw podatkowych (Szwajcarii zależało na zachowaniu zasady tajemnicy bankowej). Dowodem na to, jak istotną kwestią dla samych Szwajcarów było przyłączenie się do strefy Schengen, jest fakt, że tylko w tej kwestii odbyło się referendum. Konstytucja nie wymagała referendum w sprawie żadnego z porozumień, ale mimo to zorganizowano głosowanie. 5 czerwca 2005 roku Szwajcarzy zagłosowali za, większością 54,6 proc. głosów.[11] Od grudnia 2008 roku Szwajcaria zniosła kontrolę paszportową na swoich granicach. Wciąż nie należy ona jednak do unii celnej, a przewóz towarów nadal jest kontrolowany (zapewniony został tylko swobodny przepływ osób). Nie uległy zmianie również przepisy dotyczące przewozu papierosów oraz alkoholu. Szwajcaria nie jest pierwszym krajem spoza Unii Europejskiej, który należy do strefy Schengen. Mimo tego decyzja obywateli wyrażona w referendum o przystąpieniu do strefy Schengen jest w pewnym sensie przełomowa i zapowiada być może ściślejszą współpracę w przyszłości.

 

{mospagebreak} 

Stosunki gospodarcze

Szwajcaria jest jednym z najważniejszych partnerów handlowych Unii Europejskiej, zaś Unia jest najważniejszym dla Szwajcarii. Okołp 80 proc. importu pochodzi z państw członkowskich Unii, zaś około 60 proc. eksportu Szwajcarii jest skierowane na rynki UE. Wartość obrotów handlowych między UE a Szwajcarią wynosi 150 miliardów euro rocznie. [12] Te liczby pokazują jak duże jest powiązanie gospodarcze pomiędzy oboma obszarami.

Brak członkostwa w unii celnej a także w Europejskim Obszarze Gospodarczym został rozwiązany poprzez przyjęcie bilateralnych umów. Ich podpisanie było następstwem odrzucenia przez Szwajcarię w referendum w 1992 roku członkostwa w EOG. Fakt, że Szwajcaria opowiedziała się przeciwko EOG spowodował konieczność oparcia na innych zasadach wzajemnych kontaktów w strefie handlu. Efektem tego były umowy bilateralne, które są pewnego rodzaju substytutem dla Europejskiego Obszaru Gospodarczego. Sam negatywny wynik w referendum nie jest interpretowany jako sprzeciw wobec przyjęcia EOG. Po podpisaniu porozumienia o EOG, Szwajcaria złożyła wniosek o członkostwo we Wspólnotach, po czym kilka miesięcy później doszło do głosowania. EOG postrzegano wiec jako pierwszy krok do pełnego członkostwa i dlatego opowiedziano się przeciwko. [13]

Umowy bilateralne znacząco liberalizują stosunki handlowe pomiędzy Unią a Szwajcarią. Szczególnie transport lotniczy, jego przepisy zostały praktycznie ujednolicone z zasadami unijnymi. W przypadku umowy o transporcie lotniczym duże znaczenie odegrało lobby szwajcarskich linii lotniczych, które też chciały stać się beneficjantami zliberalizowanego rynku. Szczególnie silne naciski zanotowano ze strony SwissAir Group. [14] Umowy bilateralne nie posuwają się w integracji tak daleko jak Europejski Obszar Gospodarczy. Głównym powodem tego jest brak w umowach między Szwajcarią a Unią porozumienia o swobodzie przepływu usług, co znacząco zmniejsza proces liberalizacji.

Brak przynależności Szwajcarii do UE – przyczyny

Fakt, że Szwajcaria nie jest członkiem Unii ze względu na swoją długoletnia tradycję neutralności, nie oznacza, że stan ten jest akceptowany zarówno w samej Szwajcarii, jak i w Unii. Unia Europejska ewentualny wniosek Szwajcarii o jej członkostwo na pewno rozpatrzyłaby pozytywnie. Szwajcaria jest niewątpliwie przygotowana do wstąpienia do struktur. Również społeczeństwa unijne odnoszą się pozytywnie do jej akcesji. Badania opinii publicznej pokazują, że aż około 80 proc. ludności UE poparłoby członkostwo Szwajcarii. [15]

Debata na temat ewentualnego przyłączenia się do struktur unijnych toczy się w Szwajcarii od lat 90-tych. Przeciwnicy i zwolennicy starają się przekonać opinię publiczną do swoich racji. Główne argumenty podnoszone przez przeciwników są natury historycznej: nacisk na wieczystą neutralność czy długoletnią tradycję izolacjonizmu Szwajcarii. Trzeba jednak zwrócić uwagę na to, że Szwajcarzy nie mieli jeszcze możliwości wypowiedzenia się w referendum w sprawie członkostwa w Unii. Referendum w 1992 roku dotyczyło członkostwa w EOG, w 2001 roku zaś przeprowadzono referendum w sprawie społecznej inicjatywy „Tak dla Europy”, która miało dopiero poprzedzić ewentualny wniosek o członkostwo. W obu przypadkach wydarzenia były postrzegane jako kroki ku członkostwu w Unii i zostały odrzucone. Jeśli Szwajcaria odrzucała do tej pory nawet wstępne kroki do członkostwa w Unii, to jej sprzeciw wobec uczestnictwa w strukturach UE wydaje się być bardzo silny.

Członkostwo w UE oznaczałoby dla Szwajcarii zmiany, które przez wielu obywateli są nie do zaakceptowania. Obawiają się oni wszelakich zmian w modelu federacyjnym państwa oraz w zasadzie demokracji bezpośredniej. Co prawda nie są one bezpośrednio zagrożone przez Unię, ale metody podejmowania decyzji w strukturach unijnych mogą je znacząco osłabić. W instytucjach UE spotykają się przedstawiciele rządowi, zaś przedstawicielstwo regionów jest słabo słyszalne podczas kluczowych decyzji. W zakresie gospodarki zagrożona byłaby autonomia podatkowa, podobnie jak frank szwajcarski, który być może zostałby zastąpiony euro. Ważne jest także, że wizerunek Szwajcarii jako państwa trwale neutralnego uległby zmianie, a do tego obrazu swojego kraju Szwajcarzy są przyzwyczajeni i traktują to jako powód do dumy. Obraz Szwajcarii jako małego, ale niezależnego, neutralnego i wolnego od wojen kraju jest elementem tożsamości narodowej.

Argumenty podnoszone przez przeciwników integracji z Unią dotyczą też kwestii finansowych. Według wyliczeń raportu z 1999 roku na temat kosztów przystąpienia do struktur unijnych, Szwajcaria wpłacałaby rocznie 4 miliardy franków szwajcarskich do kasy unijnej, natomiast otrzymywałaby ok. 1 miliarda. [16] Oszacowano więc koszt członkostwa w UE na 3 miliardy franków rocznie, co dało potężną broń przeciwnikom integracji. W społeczeństwie szwajcarskim podział w kwestii Unii przebiega na tle językowym; według badań zdecydowanie przeciwni są włosko- i niemieckojęzyczni obywatele, zaś proeuropejscy są francuskojęzyczni mieszkańcy. [17]

Powyższe koszty przewyższają korzyści, jakie Szwajcaria może uzyskać w wyniku członkostwa w Unii. Dlatego też przynależność do struktur unijnych nie należy do celów strategicznych polityki zagranicznej rządu szwajcarskiego. Rozważa się ją jako jedną z możliwych opcji w przyszłości, zwłaszcza że obecnie Szwajcaria korzysta z zalet Unii poprzez bilateralne umowy.

Zakończenie

Mimo że formalnie Szwajcaria nie należy do struktur europejskiej, nie zmienia to faktu, że jest z nimi silnie powiązana na wielu polach. Początkowo związki ograniczały się do gospodarczych, z czasem jednak rozszerzyły się na takie aspekty jak np. wymiar sprawiedliwości. Szwajcaria jest obecnie jednym z głównych partnerów Unii w kwestiach handlowych, finansowych, demograficznych czy kulturowych. Poza tym, poprzez umowy bilateralne Szwajcaria jest obecnie zintegrowana z Unią o wiele bardziej niż nowi członkowie Bułgaria i Rumunia. Casus Szwajcarii pokazuje jednocześnie elastyczność Unii Europejskiej w dostosowywaniu swoich stosunków do poszczególnych przypadków.

Na początku procesów integracyjnych Szwajcaria podchodziła do nich sceptycznie, w obliczu ich nieuchronności rozpoczęła jednak negocjacje z Wspólnotami Europejskimi, które zaowocowały szeregiem bilateralnych umów regulujących wzajemne kontakty. Są to głównie porozumienia dotyczące kwestii gospodarczych. Ich implementacja pociąga za sobą nieuchronnie dostosowywanie prawa szwajcarskiego do unijnego. Umowy stricte gospodarcze sięgają więc znacznie dalej niż faktycznie mogłoby się wydawać. Najważniejsze problemy i przeszkody jakie widzi Szwajcaria w członkostwie w UE to przede wszystkim wieczysta neutralność kraju. Mimo że znaczenie tego atrybutu maleje to nadal odgrywa dużą rolę w samoświadomości Szwajcarów. Pozostałe przeszkody wiążą się ze świadomością, że gospodarka Szwajcarii jest silna, a kraj zaś bogaty, i w tej sytuacji przystąpienie do UE mogłoby zagrozić autonomii szwajcarskich banków, pozycji franka szwajcarskiego a także pociągnęłoby za sobą znaczne wydatki do kasy unijnej.

Waga stosunków z Unią Europejską dla Szwajcarii wzrasta z każdą dekadą. Jest to głównie spowodowane wzrostem roli samej Unii. Mimo zwiększającej się współpracy oraz coraz większej zależności pomiędzy Szwajcarią oraz Unią Europejską, perspektywa członkostwa tego kraju w strukturach Unii nadal jest odległa, o ile w ogóle realna. Umowy bilateralne są efektywne, i zarówno po stronie Unii, jak i po stronie szwajcarskiej, wyraża się zadowolenie z ich funkcjonowania. Szwajcaria znalazła swoją własną drogę współpracy z Unią i będzie ją rozwijać, a nie poszukiwać innej.

Przypisy:

1. [1] L.Goetschiel, Switzerland and European Integration, Change through Distance, “European Foreign Affairs Review”, 2003, 8, p. 314.
2. [2] Ibidem,, p.314.
3. [3] EFTA- European Free Trade Association
4. [4] G.E. Sherman, Neutrality of Switzerland, “The American Journal of International Law”, 1918, vol. 12, no. 8, p.242.
5. [5] L.Goetschiel, op cit., p.317.
6. [6]M.Vahl, N.Grolimund, Integration without membership: Switzerland’s Bilateral Agreements with the European Union, Brussels 2006,, p.8.
7. [7] M. Vahl, op.cit, p. 11.
8. [8] Ibidem, p.1
9. [9] C.H. Church, Switzerland and the European Union,a close, contradictory and misunderstood relationship, London 2007, p.40.
10. [10] R. Schwok, N. Levrat, Switzerland’s relations with the EU after the Adoption of the Seven Bilateral Agreements, “European Foreign Affairs Review”, 2001, vol. 6, no. 3, p. 347.
11. [11] M. Vahl, op.cit, p. 13.
12. [12] Ibidem, p. 5.
13. [13] S.Arioli, Switzerland, partner or member of the EU, Budapeszt 1996, p.6.
14. [14] R. Schwok, op.cit, p.339.
15. [15] C.H.Church, op. cit. p. 9.
16. [16]  C.H. Church, op.cit, , p.318.
17. [17] R. Schwok, op.cit, p. 349.

Bibliografia:

1. Arioli Silvio, Switzerland, partner or member of the EU, Budapeszt 1996.
2. Church H. Clive, Switzerland and the European Union,a close, contradictory and misunderstood relationship, London 2007.
3. Goetschiel Laurent, Switzerland and European Integration, Change through Distance, “European Foreign Affairs Review”, 2003, 8, pp. 313-330.
4. Schwok Rene, Levrat Nicolas, Switzerland’s relations with the EU after the Adoption of the Seven Bilateral Agreements, “European Foreign Affairs Review”, 2001, vol. 6, no. 3, pp. 335- 354.
5. Sherman E. Gordon, Neutrality of Switzerland, “The American Journal of International Law”, 1918, vol. 12, no. 8, pp. 241-250.
6. Vahl Marcus, Grolimund Nina, Integration without membership: Switzerland’s Bilateral Agreements with the European Union, Brussels 2006.