08 grudzień 2009

Ewolucja politycznego reżimu Ukrainy naszego wschodniego sąsiada w  wyniku reformy z 8 grudnia 2004 r. jest logicznym przedłużeniem wcześniejszych procesów i w pełni jej zrozumienie nie jest możliwe bez naświetlenia odpowiedniego tła.

 

Kształtowanie się współczesnego ukraińskiego systemu politycznego

W latach 90-tych ubiegłego wieku system polityczny Ukrainy został stworzony przez nieformalny sojusz sił nacjonalistyczno-demokratycznych z Ukrainy Zachodniej oraz ekonomiczną potęgę elit Ukrainy Wschodniej. To pojednanie dwóch odmiennych żywiołów, było być może jednym z kluczowych składników nowopowstającego niepodległego państwa, które jakoby z założenia musiało zmagać się z wielką wewnętrzną niejednorodnością. Sojusz ten umożliwił funkcjonowanie władzy w okresie prezydentury Leonida Kuczmy, przy czym każda z jego kadencji powinna być rozpatrywana oddzielnie. Pierwsza, w latach 1994-1999, miała swoje funkcjonalne źródła w nieformalnym zjednoczeniu sił nacjonalistyczno-demokratycznych i byłej wierchuszki partyjnej. Druga zaś, w latach 1999-2004, początkowo bazowała na związku elit o nastawieniu nacjonalistyczno-demokratycznym z siłami antykomunistycznymi. Owa druga konsolidacja umożliwiła Leonidowi Kuczmie reelekcję, ale nie była już zdolna zrównoważyć chwiejnego systemu politycznego Ukrainy. Właśnie wówczas, podczas drugiej kadencji prezydenta Kuczmy, do władzy doszedł „przyszły rewolucjonista” z szeregów nacjonalnych-demokratów - Wiktor Juszczenko. Został on naznaczony na stanowisko premiera (co ciekawe stanowisko wicepremiera pełniła Julia Tymoszenko!) i tym samym przyczynił się do osłabienia wpływów wschodnioukraińskiej elity ekonomicznej.

Tryby procesu, który w rezultacie doprowadził do wybuchu „spontanicznej” „pomarańczowej rewolucji” (autor tego tekstu co do owej spontaniczności ma spore wątpliwości) zostały ostatecznie uruchomione wraz z rezygnacją Wiktora Juszczenki z funkcji premiera i przejściem jego w szeregi – wówczas już realnej, a nie fasadowej – opozycji. Ówczesny krok Juszczenki spolaryzował jeszcze bardziej ukraińską scenę polityczną, co skutkowało m.in. intensyfikacją konfliktów na linii prezydent-premier oraz niemożnością sformułowania koalicji rządowej.  Z tego punktu wybuch rewolucji był tylko kwestią czasu.

Jednym z punktów porozumienia władzy z opozycją, który zażegnał kryzys 2004 r. była reforma ustrojowa, na mocy której prezydent miał utracić część swoich pełnomocnictw. Weszła ona w życie 1 stycznia 2006 r. i stanowi kluczowe zagadnienie niniejszego opracowania. W tej zmianie można dopatrywać się też podstaw obecnej walki o władzę na ukraińskiej scenie politycznej.

Zaplecze teoretyczne

Charakterystykę stanu ewolucji współczesnego reżimu politycznego Ukrainy, który powstał po 2006 r., należy rozpocząć od zdefiniowania kluczowych pojęć: reżimu politycznego, systemu politycznego oraz ustroju politycznego. Ryszard Herbuta zdefiniował ten pierwszy jako „układ formalnych i nieformalnych zasad i mechanizmów regulujących funkcjonowanie władzy politycznej oraz sposób jej powiązania ze społeczeństwem”. Problematycznym jest jednak zdefiniowanie pozostałych dwóch terminów oraz określenie relacji między nimi. Część badaczy, z Davidem Eastonem na czele, traktuje system polityczny jako kategorię zbiorczą w skład której wchodzą: wspólnota polityczna, reżim polityczny oraz instytucje polityczne. Można zatem przyjąć, że jest on formą nadrzędnej, całościowej struktury, w której odbywa się całe życie polityczne. Ustrój polityczny natomiast można określić jako „zespół zasad dotyczących władzy publicznej w państwie, a także metod jej wykonywania”. Nieco inny pogląd na relację pojęć systemu i reżimu politycznego przedstawił rosyjski politolog R. T. Muhajew. Jego zdaniem kategorie te „charakteryzują życie polityczne z dwóch różnych stron – jeśli polityczny system wyraża charakter relacji polityki z gospodarką oraz sferami społeczną, kulturalną i innymi, to pojęcie reżimu politycznego określa środki i metody sprawowania władzy”.  W związku z bliskoznacznością oraz „zachodzeniem na siebie” omawianych terminów, w niniejszej pracy należy je traktować jako bliskoznaczne.

Literatura przedmiotu wskazuje na dwa podstawowe formy ustroju republikańskiego – parlamentarny oraz prezydencki. Ich rozróżnienie bazuje na genezie centralnej władzy oraz relacji między państwowymi organami ustawodawczymi i wykonawczymi. Opiera się na dwóch kryteriach: rozdzieleniu mechanizmów wyboru prezydenta i parlamentu (podwójny legitymizm) oraz odpowiedzialności rządu przed parlamentem lub prezydentem. W rzeczywistości występuje wielka ilość mieszanych reżimów politycznych, które wyróżnia się przede wszystkim na poziomie kryterium drugiego, tj. odpowiedzialności rządu – co doprowadziło w rezultacie do funkcjonowania całego spektrum państw z różnymi modelami relacji na linii rząd-parlament-prezydent.

System polityczny Ukrainy po 1 stycznia 2006 r.

Zmiany wprowadzone do Konstytucji Ukrainy w 2004 r., weszły w życie na początku 2006 r. Doprowadziły do istotnego skorygowania funkcjonującego systemu politycznego, zwłaszcza na linii stosunków władzy ustawodawczej i władzy wykonawczej. Znacznej zmianie uległa odpowiedzialność rządu, której zasady stały się tak skomplikowane, że na ich interpretacji opiera się sedno kolejnych konfliktów politycznych.

Począwszy od 2006 r., rząd w systemie politycznym Ukrainy stał się wyższym organem władzy wykonawczej. Jest on odpowiedzialny zarówno przed prezydentem, jak i przed Najwyższą Radą Ukrainy (parlamentem). Rząd jest kontrolowany przez parlament, jemu też musi składać sprawozdania ze swoich działań. Praktyczne podporządkowanie gabinetu ministrów pod podwójną odpowiedzialność parlamentu i prezydenta, spowodowało pojawienie się nowej mieszanej republikańskiej formy ustrojowej.

Najbardziej diametralną zmianą jest przekazanie uprawnień w dziedzinie formowania rządu z pełnomocnictw prezydenta do parlamentu. Występuję również szereg innych poprawek do konstytucji, które uszczuplają władzę prezydenta. Można je podzielić na dwie grupy – te dot. relacji na linii parlamentu i rządu oraz te dot. stosunków parlamentu i prezydenta.

Nowe zasady w stosunkach Najwyższej Rady i rządu

Autorzy poprawek dopisali do listy zadań parlamentu obowiązek organizowania jego prac poprzez formowanie koalicji frakcji parlamentarnych (musi ona zawierać przynajmniej 226 deputowanych na 450 ogólnej ich liczby w Radzie Najwyższej).

Istotną wniesioną zmianą jest też reforma procedury wyłaniania gabinetu ministrów. W przeciwieństwie do wcześniejszych norm, obecnie kandydaturę premiera oraz skład rządu proponuje parlament. Pozostawiono jednak zapis o formalnym zgłoszeniu i przedstawieniu tych propozycji przez prezydenta. Zmiana ta spowodowała wzmocnienie pozycji parlamentu wobec najwyższego – tworzonego tą procedurą – organu władzy wykonawczej (rządu).

Zostały ponadto określone czasowe ograniczenia dla parlamentu, po których może zostać on rozwiązany decyzją prezydenta. Może mieć to miejsce, gdy Najwyższa Rada nie sformułuje koalicji w przeciągu 30 dni lub nie zostanie wybrany rząd w przeciągu 60 dni.

Nowe zasady w stosunkach Najwyższej Rady i prezydenta

Poprawkami do konstytucji została ponadto wydłużona kadencja parlamentu do 5 lat, co zrównało ją z okresem urzędowania prezydenta. Nie zostały jednak połączone wybory prezydenckie i parlamentarne, co jest zgodne z zasadą podwójnego legitymizmu.

Zmianie uległy również pełnomocnictwa parlamentu i prezydenta w sferze osadzania najważniejszych stanowisk państwowych. Parlament zyskał możliwość wywierania większego wpływu na proces wyboru szefa Służby Bezpieczeństwa (SB) oraz prokuratora generalnego. Po zmianach, Najwyższa Rada proponuje kandydata na stanowisko szefa SB, choć do pełnomocnictw prezydenta nadal należy formalne jego ogłoszenie. W odniesieniu do prokuratora generalnego to jest on proponowany przez prezydenta, ale musi uzyskać akceptacje parlamentu. W związku z tym prezydent nie może też odwołać osoby zajmującej to stanowisko bez zgody parlamentu, choć ten może podjąć takie działanie poprzez wotum nieufności bez przychylności ze strony prezydenta.

Reasumując, poprzez wymienione poprawki zostały znacznie zwiększone możliwości wpływania na rząd przez parlament, kosztem ograniczenia pełnomocnictw prezydenta w tym zakresie. Prezydent praktycznie stracił możliwość odwołania rządu, może on to tylko zrobić poprzez całkowite rozwiązanie parlamentu w przeciągu pierwszego miesiąca jego kadencji. Ponadto prezydent może podjąć takie działanie tylko w sytuacji niemożności stworzenia koalicji frakcji parlamentarnych lub braku wyłonienia składu rządu w ściśle określonych terminach.

Zakończenie

{mosimage}Kohabitacja* - słowo klucz w rozważaniach nad efektami kompromisowych zmian wniesionych do ukraińskiej ustawy zasadniczej 8 grudnia 2004 r. Data ta jest zarazem początkiem trzeciego etapu rozwoju ukraińskiej konstytucji. Pierwszy trwał w latach 1991-1996 i zakończył się przyjęciem konstytucji, którą można określić mianem „porozumienia elit”. Drugi, rozpoczął się praktycznie w 2002 r. wraz z wysunięciem propozycji zmiany konstytucji przez ówczesnego prezydenta Leonida Kuczmę.

Trwający obecnie etap w cyklicznie ewoluującym ustroju konstytucyjnym Ukrainy cechuje permanentna walka w interpretacji ustawy zasadniczej przez najwyższych państwowych urzędników, którzy mają oparcie w często wrogich sobie obozach politycznych. Urzędujący prezydent Wiktor Juszczenko prowadził walkę w ostatnich 5 latach zarówno z premierem Janukowyczem, jak i z Julią Tymoszenko. Stwarza to przesłanki do twierdzenia, że kompromisowy charakter wprowadzonych poprawek do konstytucji stworzyły wątpliwej jakości rozwiązania i właśnie w nich tkwi sedno wciąż powracających kryzysów na scenie politycznej naszego wschodnie sąsiada. Zastanowić się należy jednak nad tym, czy w tym przypadku chodzi na pewno o niedociągnięcia w ustawie zasadniczej, czy też braki w kulturze politycznej całej ukraińskiej sceny politycznej?

* kohabitacja w polityce oznacza sytuacje, w której dwa podstawowe składniki władzy wykonawczej – prezydent i rząd – pochodzą z przeciwnych obozów politycznych.