Artur Niedźwiecki: Dyrektywa usługowa Unii Europejskiej. Wyzwania dla Polski

• polska
• usługi
• _pe24
• _short_ue_komisja
• _ue

Od przyjęcia dyrektywy usługowej [1] minęły już niemal dwa lata, jednak sprawa ta pozostaje wciąż swoistym memento dla polskiej polityki europejskiej. Ze względu na obowiązek implementacji tego dokumentu, jest to również niezwykle aktualne wyzwanie modernizacyjne dla Polski.

W istocie kwestia dyrektywy usługowej uwidocznia całą złożoność uprawiania polityki we współczesnej Europie. Wykazuje ona bowiem potrzebę zintegrowanego rozumienia aktywności państwa na forum unijnym, gdzie powiązaniu ulegają różnorodne problemy. W tym kontekście kompetentna polityka europejska urasta do rangi nowoczesnego instrumentu zapewnienia pomyślności państwa w sferze wewnętrznej. Aby skutecznie prowadzić politykę krajową należy bowiem sukcesywnie realizować zadania wyznaczane na niwie wspólnotowej. Celem pracy jest wskazanie szeregu wniosków, które z perspektywy czasu nasuwają się w odniesieniu do wątków politycznych, społeczno-gospodarczych oraz prawnych problematyki liberalizacji rynku usług UE. Refleksja ta towarzyszy działaniom skupionych wokół transpozycji dyrektywy usługowej, której termin minie w grudniu 2009 r. Występujące w tej kwestii spostrzeżenia warto odnieść również do przyszłych poczynań Polski na płaszczyźnie polityki europejskiej.

Polityka europejska a dyrektywa usługowa

Polityczne losy dyrektywy usługowej stanowiły znamienny przykład gry wzajemnych zależności, która rządzi procesami legislacyjnymi w Unii Europejskiej. Ten ambitny projekt gospodarczy pozwolił po części uchwycić warunki brzegowe owych najistotniejszych sporów, które objawiają się w obrębie projektu europejskiego. Obnażył on bowiem m.in. fundamentalną konfrontację tego, co w Europie partykularne, z tym, co ma na uwadze interes ogólnoeuropejski [2].

W tym kontekście wydaje się, iż Polska po raz kolejny nieumiejętnie zamanifestowała swe preferencje polityczne. Nie doszło do znaczącej mobilizacji wszelkich czynników, niezbędnych do osiągnięcia powodzenia w Unii Europejskiej. Pierwszorzędnego znaczenia nabierała w tym względzie swoista gra na wielu wspólnotowych instrumentach, tak istotna w obliczu znaczącej rywalizacji czynników narodowych odnośnie skali liberalizacji sektora usług UE [3].

Warto nadmienić, iż ostatecznie kształt dyrektywy nie został przesądzony w Radzie UE, czyli naturalnym forum oddziaływania partykularyzmów europejskich. Miejscem kluczowym dla owych targów politycznych stał się bowiem Parlament Europejski, a zatem gremium wolne w założeniu od narodowych dylematów, które dodatkowo dysponuje legitymacją wszystkich obywateli Unii.

Postawa większości eurodeputowanych w tej kwestii nie oscylowała jednak bynajmniej wokół rozwiązań ogólnoeuropejskich, lecz obrazowała ściśle określone preferencje narodowe. W istocie uwidocznił się wśród europejskich polityków dość klarowny spór o podłożu bardziej geograficznym, aniżeli partyjnym. Jego bezpośrednim efektem stało się m.in. wyłączenie z zakresu dyrektywy usług transportu drogowego, co wydawało się korespondować z działalnością lobby francuskiego. Co więcej, kształt dokumentu w znacznej mierze uzależniony został od porozumienia grupy europejskich chadeków oraz socjalistów, w której nie znalazł się żaden przedstawiciel nowych państw członkowskich. W rezultacie grupa ta doprowadziła do ograniczenia zakresu dyrektywy, odejścia od zasady kraju pochodzenia oraz odstąpienia od kwestii regulacji problemu delegowania pracowników, a więc rozwiązań postulowanych przez państwa „Nowej Europy” [4].

Wydarzenia polityczne, które miały miejsce w Parlamencie Europejskim określił zatem po części faktyczne poziomy realizacji polityki europejskiej. Dla Polski niewystarczające okazały się zarazem same działania na niwie międzyrządowej, czyli m.in. wspólne stanowiska wraz z innymi państwami członkowskimi popierającymi „silny” projekt dyrektywy [5]. Osłabienie wymowy owego dokumentu właśnie w Parlamencie Europejskim utrudniło przecież polemikę krajom promującym szeroką liberalizację sektora usług UE. Dodatkowo po niekorzystnym głosowaniu parlamentarnym m.in. Polska nie dość skutecznie przekonywała Komisję Europejską, aby uwzględnione zostały również inne propozycje odnoszące się do prezentowanego projektu.

Warszawa ostatecznie uległa jednak potrzebie przyspieszenia prac nad dokumentem, kosztem akceptacji stanowiska Parlamentu Europejskiego. Warto nadmienić, iż przedstawiciele polskiego rządu nie prowadzili od początku bardziej znaczącej akcji informacyjnej w ramach tego gremium. Zauważalny stał się zwłaszcza brak elastyczności w reakcjach na wydarzenia, nieadekwatność działań, niekonsekwencja oraz sukcesywne pomniejszanie własnego marginesu negocjacyjnego. W tym względzie uwidoczniła się zatem paląca potrzeba doskonalenia mechanizmu stałej współpracy między rządem a polskimi eurodeputowanymi [6]. Przedstawiciele Polski w Parlamencie Europejskim prezentowali jednak szerokie spektrum poglądów w kwestii dyrektywy usługowej, co ujemnie wpływało na możliwość koordynacji działań [7]. Warto zauważyć, że polskie stanowisko wydawało się być najbardziej zbliżone do interesu ogólnoeuropejskiego w tej dziedzinie. To tradycyjni patroni integracji okazali się zwolennikami rozwiązań partykularnych i antyeuropejskich. Bezapelacyjną korzyścią dla Unii jako całości stało się przecież uczynienie jej sektora usług bardziej konkurencyjnym, aby sprawniej przygotować Europę do globalnej rywalizacji.

Konsekwencje społeczno-gospodarcze

Proces serwicyzacji to obecnie jeden z najbardziej charakterystycznych elementów rozwoju gospodarek państw europejskich. Dominacja sektora usług świadczy o ich wysokim poziomie bogactwa oraz wewnętrznej konsumpcji. W państwach członkowskich Unii ok. 70 % PKB wypracowane jest w ramach tej dziedziny. Podobna jest również ilość siły roboczej zaangażowanej w aktywność usługową. Paradoksalnie usługi stanowią jednak niewielką część eksportu państw członkowskich UE. Na tle całego wolumenu handlu wewnątrzwspólnotowego zajmują one jedynie ok. 20%. Stawia to zatem dotychczasowe próby utworzenia jednolitego rynku usług UE pod znaczącym znakiem zapytania [8].

Dyrektywa usługowa ma wyjść naprzeciw powyższym dylematom, a zarazem przypieczętować kolejny etap urzeczywistniania rynku wewnętrznego. W Europie istnieje bowiem paląca potrzeba uwolnienia potencjału gospodarczego, by przedsiębiorcy oraz konsumenci mogli w pełni wykorzystywać dostępne możliwości. Działania te wpisywać się mają również w realizację strategii lizbońskiej, której założeniem jest wzrost konkurencyjności w UE. Największym beneficjentem liberalizacji rynku usług będą potencjalnie małe oraz średnie przedsiębiorstwa, dla których istniejące bariery stwarzają największe uciążliwości. W obliczu tendencji do uwalniania sektora usług w ramach Rundy Doha, działania europejskie wydają się dodatkowo niezbędne. Brak aktywności deregulacyjnej w tej kwestii może bowiem spowodować, iż ewentualna liberalizacja w obrębie WTO uczyniłaby rynek usług UE obszarem stosunkowo mało konkurencyjnym [9]. Wówczas to częściowo mógłby wystąpić tzw. efekt zewnętrznej kreacji, a zatem przeniesienia działalności gospodarczej w miejsca, gdzie istniejące przepisy charakteryzują się mniejszymi restrykcjami.

W tym kontekście należy jednak ubolewać z powodu nieprzyjęcia zasady kraju pochodzenia, która oznaczałaby faktyczny wstęp do realnej deregulacji gospodarek państw członkowskich UE [10]. Oczywiście mogłoby to przejściowo doprowadzić do procesu obniżania standardów do poziomu państw o najmniej restryktywnych systemach gospodarczych, co stanowiłoby w pewnych warunkach zagrożenie dla nadrzędnego interesu publicznego. Jednakże większy wysiłek harmonizacyjny w obrębie państw członkowskich UE pozwoliłby uporać się z tym wyzwaniem.

Wątpliwe jest, czy dyrektywa usługowa w swej ostatecznej postaci wesprze głębsze przemiany unijnej ekonomii. Na skutek osłabienia jej wymowy wszelkie skutki tej regulacji będą bowiem raczej mało istotne. Przewiduje się, że pożądany spadek cen usług oraz całościowy wzrost gospodarczy osiągną ograniczoną skalę [11]. Dodatkowo ułożą się one raczej równomiernie we wszystkich państwach członkowskich UE. W przypadku Polski można wyróżnić jednak pewne przewagi komparatywne, które dotyczą dziedzin wymagających znacznej ilości siły roboczej. Odnosi się to zwłaszcza do transportu drogowego, przewozów kolejowych towarów oraz budownictwa. Dlatego też na skutek dyrektywy w tych obszarach w istocie może nastąpić wzrost polskiego eksportu. Obecnie Polska powinna zatem zabiegać w ramach procesu przeglądu budżetu UE o dodatkowe fundusze w przyszłości, m.in. w dziedzinie infrastruktury drogowej, modernizacji sieci kolejowej oraz rozbudowy lotnisk.

{mospagebreak} 

Liberalizacja powinna być także umiarkowanie korzystna dla innych partnerów europejskich. Niepokojącą alternatywą np. dla eksportu usług budowlanych byłby przecież napływ robotników z krajów zasobnych w ten element produkcji. Nabywanie gotowych usług świadczonych przez podmioty zagraniczne prawdopodobnie oznacza zatem mniejsze konflikty społeczne, aniżeli migracja zarobkowa pracowników z „Nowej Europy” [12].

Lęki państw „starej Unii” z pewnością są nieuzasadnione, zwłaszcza ze względu na prawdopodobny wzrost importu w dziedzinach wymagających wysokich kwalifikacji do wschodniej części Unii. Co więcej, udział np. Polski w europejskim handlu usługami jest w zasadzie niewielki. Sięga on bowiem ok. 2,15%, a więc nie wywołuje znaczącego wpływu na sytuacje partnerów. W Polsce dyrektywa usługowa nie odciśnie ponadto większego piętna na konkurencję między krajowymi oraz zagranicznymi podmiotami w związku z niewielką ilością bariery dla przedsiębiorstw pochodzących z innych państw oraz z uwagi na już znacząca ich obecność na polskim rynku. W kwestii otwartości rynków zagranicznych, przyjęcie tego dokumentu w innych krajach będzie najbardziej oddziaływać na możliwości świadczenia polskich usług z branży budowlanej oraz usług dla biznesu. Dyrektywa usługowa jednocześnie najprawdopodobniej nie spowoduje znaczących zmian w rozwoju nowoczesnych technologii w Polsce, zbliżając ją do „gospodarki opartej na wiedzy”. Wydaje się również, że dyrektywa nie wywrze istotnego wpływu na ogólny poziom zatrudnienia w Polsce. Ewentualne zmiany będą raczej równomiernie rozłożone pomiędzy wszystkimi regionami kraju, z możliwością nieznacznego podwyższenia zatrudnienia w centralnej oraz północno-zachodniej jego części.

Implementacja dyrektywy usługowej w Polsce

Traktat Rzymski wraz z orzecznictwem Trybunału gwarantują obecnie swobodę świadczenia usług w UE [13]. Regulacje europejskie nie są jednak należycie przestrzegane, co ogranicza stan pewności prawnej dla przedsiębiorców. Zmuszeni są oni bowiem często powoływać się na przepisy wspólnotowe przed organami administracyjnymi państw członkowskich. Poprawna implementacja dyrektywy usługowej stworzy szersze ramy prawne dla europejskiej działalności gospodarczej. Swoboda świadczenia usług na rynku UE stanie się przez to bardziej skuteczna. Z punktu widzenia ewolucji tejże swobody dyrektywa nie ma jednak charakteru przełomowego.

Akty prawne stanowiące systemy zezwoleń na obszarze Polski wymagać będą zmian w odniesieniu do procedur i wymogów, głównie ze względu na konieczność ich uproszczenia, którą niesie ze sobą dyrektywa [14]. Powinny przede wszystkim nastąpić zmian przepisów zawartych w ustawach, regulujących prowadzenie działalności gospodarczej. Zakres tychże zmian będzie wielowymiarowy. Zachowanie ich spójności wymagać będzie zarazem opracowania jednej ustawy „deregulującej”. Niezaprzeczalnie transpozycja dyrektywy usługowej to przedsięwzięcie niezwykle wymagające. Ze względu na jej zakres, w Polsce znowelizowanych zostanie ok. 50 aktów prawnych, w szczególności ustawa o swobodzie działalności gospodarczej.

Implementacja tego aktu to z pewnością element modernizujący polskie struktury administracyjne w dziedzinie gospodarczej [15]. Wdrożenie dyrektywy wiąże się m.in. z uproszczeniem wszelkich procedur, co powinno doprowadzić do odciążenia polskich urzędów. Tego typu działania wzmocnią z kolei konkurencyjność rodzimej gospodarki oraz będą stanowiły zachętę do dokonywania bezpośrednich inwestycji zagranicznych. Reforma, którą awizuje dyrektywa, wymaga z pewnością wzrostu kompetencji administracji. Jeśli np. usługodawca spełnił już jakieś wymogi we własnym państwie, organ kraju przyjmującego żądający spełnienia tych samych warunków musi niewątpliwie mieć to na uwadze. Ważne zatem będzie wprowadzenie ogólnej regulacji nakładającej na polskie urzędy obowiązek porównywania wymagań prowadzenia działalności gospodarczej i uwzględniania wymogów już spełnionych w państwie pochodzenia usługodawcy.

Dyrektywa stwarza też szansę na ustanowienie realnych bodźców do efektywnej współpracy administracyjnej między państwami członkowskimi [16]. Kooperacja ta w zakresie świadczenia usług oznacza w istocie zupełnie nową jakość. Niezbędne będzie zatem wprowadzenie regulacji zobowiązujących polskie organy administracji do współpracy z instytucjami z innych krajów. W rezultacie mechanizmy te mają doprowadzić do większego zaufania między państwami członkowskimi UE. Jego brak w przeszłości, w połączeniu z nieuznawaniem nadzoru gospodarczego w innych krajach, skutkował powielaniem regulacji dotyczących działalności transgranicznej. Stanowiło to jedną z zasadniczych przyczyn nieprawidłowego funkcjonowania rynku wewnętrznego w dziedzinie usług. Aby zapewnić jak najbardziej efektywne świadczenie wzajemnej pomocy, współpraca administracyjna powinna być prowadzona bezpośrednio pomiędzy kompetentnymi organami. W rzeczywistości kooperacja z właściwymi instytucjami innych państw członkowskich powinna stać się standardową praktyką administracyjną. W większości przypadków będzie ona polegać na wzajemnym udzielaniu informacji.

Utworzenie pojedynczych punktów kontaktowych, związanych z ideą „jednego okienka” także oznacza rozwój polskich urzędów [17]. Wyrazi się to w potencjalnie wyższej kulturze administrowania w kwestiach gospodarczych. Dyrektywa usługowa umożliwia również intensyfikację prac nad wdrażaniem tzw. e – administracji w Polsce. Jednocześnie systemy administracyjne nie będą mogły tworzyć podwójnych standardów, co oznacza konieczność unikania powtarzania wymogów. Co więcej, wszelkie procedury nie będą mogły działać opóźniająco dla przedsiębiorców. Przejawi się to m.in. w mechanizmie dorozumianego udzielania zezwolenia. Dodatkowo koszty udzielania zezwoleń mają być uzasadnione ekonomicznie, aby nie tworzyć sztucznych barier. Dyrektywa ustanawia też zakaz ograniczeń w kwestii formy prowadzonego przedsiębiorstwa, co mogłoby stanowić utrudnienie dla usługodawców [18], a także zabrania niosących ze sobą znaczące koszty testów ekonomicznych. Zezwolenia nie mogą być bowiem uzależniane od udowodnienia przez przedsiębiorcę istnienia popytu na rynku, przedstawienia konsekwencji ekonomicznych, czy antycypowanego wpływu na cele ekonomiczne wyznaczone przez daną instytucję publiczną.

Ewentualne dozwolone wymogi nakładane przez państwa członkowskie na usługi transgraniczne muszą wiązać się z zasadą niedyskryminacji, konieczności oraz proporcjonalności. Co więcej, istnieje możliwość uzasadnienia krajowych obciążeń za pomocą m.in. względów ochrony porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego, zdrowia publicznego lub ochrony środowiska naturalnego [19]. Pojęcia te należy jednak interpretować w odniesieniu do prawa wspólnotowego, aby poszczególne kraje jednostronnie nie określały ich znaczenia. Terminy, które od zawsze były gestią państw narodowych, stały się zatem wybitnie przedmiotem integracji europejskiej, co jest bardzo wymowne dla tradycyjne pojmowanej idei suwerenności [20].

Warto podkreślić, że inicjatywa legislacyjna w sprawie transpozycji dyrektywy przypada w udziale Radzie Ministrów. W znakomitej mierze projekty tworzone są jednak w ramach Ministerstwa Gospodarki. Wydaje się, że już w tym roku odbyły się znaczące prace nad nowelizacją ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w duchu dyrektywy usługowej pod hasłem „Pakietu na rzecz przedsiębiorczości”. Ich celem jest umożliwienie przedsiębiorcom założenia firmy przez internet, ograniczenie kontroli w przedsiębiorstwach oraz stworzenie jednej bazy danych o osobach prowadzących działalność gospodarczą [21]. Dodatkowo zbieżność czasowa prac nad Centralną Informacją o Działalności Gospodarczej i „pojedynczymi punktami kontaktowymi” pozwala połączyć i zintensyfikować wysiłki. Swoistym novum dla ustawy o swobodzie działalności gospodarczej będzie jednak art. 16 dyrektywy usługowej, zawierający zasadę swobody świadczenia usług. Transpozycja dyrektywy przejawi się zatem najpewniej w przyjęciu definicji usługi i usługodawcy w ramach tejże ustawy. Należy tez zauważyć, że dyrektywa też wprowadza szereg regulacji, które na poziomie wspólnotowym mają zapewniać wysoką jakość usług, co również z punktu widzenia Polski wydaje się korzystne.

Wnioski

1. Sprawa dyrektywy usługowej pokazuje wagę profesjonalnej koordynacji polskiej polityki europejskiej.
2. Dokument ten w sensie makroekonomicznym nie będzie niósł ze sobą daleko idących skutków.
3. Należy sądzić, iż dyrektywa doprowadzi do zwiększenia stanu pewności prawnej wśród przedsiębiorców w UE.
4. Transpozycja tego aktu prawnego wiązać się będzie z wprowadzeniem znaczących zmian w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej.
5. Zaistnieje również potrzeba nowelizacji znaczącej ilości innych dokumentów, które zawierają przepisy odsyłające do przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej22.
6. Oczekiwane zmiany dają nadzieję na wzrost kompetencji polskiej administracji w kwestiach gospodarczych.
7. Następnym etapem liberalizacji tego sektora powinny stać się prace nad przyjęciem zasady kraju pochodzenia w dziedzinie usług UE.

Przypisy:

[1] Dyrektywa 2006/123/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. dotycząca usług na rynku wewnętrznym (Dziennik Urzędowy L 376, 27/12/2006 P. 0036 – 0068).
[2] K. Niklewicz, Koniec drogi dla dyrektywy usługowej, „Gazeta Wyborcza”, 15.11.2006.
[3] D. Rosati, Dyrektywa usługowa - konkurencja, choć niedoskonała, „Rzeczpospolita”, 27.02.2007.
[4] K. Niklewicz, Zagrożenia nowej dyrektywy usługowej, „Gazeta Wyborcza”, 03.09.2006.
[5] Wielka Brytania, Holandia, Irlandia, Finlandia, Luksemburg, Węgry, Litwa, Łotwa, Estonia, Słowacja, Czechy, Hiszpania oraz Polska.
[6] J. Petsch, Dyrektywa usługowa, „Analizy Natolińskie”, 9(13)/2005.
[7] K. Niklewicz, Dyrektywa do usług czy do niczego?, „Gazeta Wyborcza”, 07.03.2008.
[8] L.Vogt, The EU`s single market: at your service?, OECD Economic Department Working Paper, no. 449, 7th October 2005.
[9] D. Mongiało, Szósta konferencja ministerialna WTO i jej skutki dla sektora usług Unii Europejskiej, „Wspólnoty Europejskie”, 2006, nr 1 (170).
[10] J. Piotrkowski, Handel usługami w Unii Europejskiej, „Wspólnoty Europejskie”, 2007, nr 5 (186).
[11] M. Paszyński, Dyrektywa usługowa – czy zmierzamy w stronę liberalizacji rynku?, „Wspólnoty Europejskie”, 2006, nr 3 (172).
[12] H. Kox, A. Lejour, R. Montizaan, The free movement of services within the EU, CPB Netherlands Bureau for Economic Policy Analisis, no. 69, October 2004.
[13] M. Szydło, Swoboda prowadzenia działalności gospodarczej i swoboda świadczenia usług w prawie Unii Europejskiej, Toruń 2005.
[14] Założenia ustawy transponującej przepisy dyrektywy 2006/123/WE dotyczącej usług na rynku wewnętrznym, Ministerstwo Gospodarki, Warszawa 2008 r.
[15] S. Dudzik, Sposoby przekształcania prawa polskiego pod wpływem prawa europejskiego (na przykładzie prawa gospodarczego), „Państwo i Prawo”, 5/2008.
[16] D. Lutostańska, Projekt dyrektywy o usługach na rynku wewnętrznym, „Przegląd prawa europejskiego”, 2005, nr 2 (20).
[17] Podręcznik wdrażania dyrektywy o usługach, Dyrekcja Generalna ds. Rynku Wewnętrznego i Usług, Wspólnoty Europejskie 2007, s. 25.
[18] Ibidem, s. 43.
[19] Ibidem, s. 53.
[20] Wolność gospodarcza, pod red. Z. Brodeckiego, Warszawa 2003.
[21] Ustawy z dnia 10 lipca 2008 r. oraz z dnia 21 listopada 2008 r. o zmianie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz o zmianie niektórych innych ustaw.