Piotr Maciej Kaczyński: A jakie to ma znaczenie?

• lizbona
• reforma ue
• traktat z lizbony
• _komentarz
• _pe24
• _short_ue_komisja
• _ue

Gdzie jesteśmy

Dekada przyjmowania nowego traktatu europejskiego powoli zbliża się ku końcowi. Gdy tylko obsechł atrament ostatniego podpisu złożonego pod Traktatem Nicejskim w lutym 2001 roku, od razu rozpoczęły się przygotowania do kolejnej reformy traktatowej Unii. Jeżeli Traktat Lizboński w ogóle wejdzie w życie, to szanse, by do tego doszło przed 1 stycznia 2010 roku, wydają się minimalne.

Między rokiem 2001 a 2010 napisano twa traktaty (Konstytucyjny i Lizboński), zorganizowano dwie konferencje międzyrządowe, wielomiesięczne i wielowymiarowe konsultacje pod nazwą Konwentu, pięć referendów dotyczących traktatów (i 12 innych tzw. referendów europejskich: 11 dotyczących akcesji do UE i jedno w sprawie przystąpienia do strefy euro). W tym samym czasie w Unii zmieniło się niemal wszystko. Po dwóch rozszerzeniach liczba państw członkowskich wzrosła o 80 proc., a liczba ludności wzrosła o ponad 100 milionów. W 2002 roku euro zastąpiło narodowe waluty 12 państw, a w ciągu dekady ta liczba powiększyła się z dniem 1 stycznia 2009 o 16. państwo. Strefa Schengen obejmuje już zdecydowaną większość państw UE, a także Norwegię, Islandię i Szwajcarię. Na ścieżce ku strefie są jeszcze Rumunia, Bułgaria i Cypr. Pogłębiono integrację w wielu obszarach, w tym tak delikatnych jak współpraca policyjna (słynny Europejski Nakaz Aresztowania) czy rozpoczęcie liberalizacji rynku usług (tzw. dyrektywa usługowa). W zasadzie jedynym zasadniczym aspektem, którego przez te lata nie dano rady zmienić to prawo pierwotne (tj. Traktat Rzymski i Traktat z Maastricht z późniejszymi zmianami).

Traktat Konstytucyjny był pierwszą próbą reformy po 2001 roku. Miał on zastąpić wszystkie wcześniejsze traktaty, w tym Rzymski i z Maastricht. Poległ w dwóch referendach w 2005 roku we Francji i Holandii. I choć dwa inne referenda były pozytywne (w Hiszpanii i Luksemburgu), a suma głosów na „tak” we wszystkich czterech plebiscytach przewyższała liczbę głosów oddanych na „nie”, dokumentu nie udało się uratować. Co więcej, szereg krajów w ogóle nie wypowiedziało się na jego temat, odmawiając kontynuacji ratyfikacji (w tym Polska). Półmartwy Traktat Konstytucyjny został wstawiony do „zamrażarki”, czekając na lepsze czasy.

Traktat Lizboński to w zasadzie niewiele zmienione opakowanie tego samego towaru. Różnice z Traktatem Konstytucyjnym są tak niewielkie, że wielu protagonistów dokumentu wprost przyznaje, że traktaty w zasadzie się nie różnią, a modyfikacje są jedynie kosmetyczne. To, co na pewno się zmieniło w sposób zasadniczy to sposób ratyfikacji: po referendach 2005 roku niewielu przywódców europejskich miało ochotę organizować referenda. Kto tylko mógł unikał głosowania powszechnego; udało się tego dokonać i we Francji, i w Holandii, a nawet w Danii, która w przeszłości głosowała nad Jednolitym Aktem Europejskim, Traktatem z Maastricht (dwukrotnie), Traktatem z Amsterdamu i zapowiadała zorganizowanie referendum nad Traktatem Konstytucyjnym w 2005 roku.

Irlandia to jedyny kraj, który przeprowadził referendum w sprawie Traktatu Lizbońskiego. Choć wynik głosowania był negatywny, to procesu ratyfikacji nie przerwano nigdzie indziej w Europie. Obecnie (stan na 15.02.2009) dokument został zaakceptowany przez 23 państwa, a po zakończeniu sprawy przed Sądem Konstytucyjnym w Karlsruhe również Niemcy powinny dołączyć do grona państw-stron Traktatu. Po zakończeniu rozprawy przed Trybunałem Konstytucyjnym w Brnie w listopadzie 2008, pozostają wciąż trzy przeszkody przed ratyfikacją dokumentu w Republice Czeskiej. Po trybunale dokument dostaną w lutym do przyjęcia Izba Deputowanych oraz Senat, a następnie podpis powinien złożyć prezydent. Z ostateczną akceptacją zwleka również Prezydent RP, który uzależnia swoją zgodę od sposobu rozwiązania sytuacji w Irlandii.

Wybrane zmiany wprowadzane przez Traktat Lizboński

Powstaje zatem podstawowe pytanie, o co cały ten spór? Cóż takiego innowacyjnego jest w Traktacie Lizbońskim, co skłania przywódców europejskich do upierania się by dokument ten wprowadzić w życie? Słychać wszak wiele głosów krytycznych wobec Traktatu, a także podważających znaczenie wprowadzanych przezeń zmian. O czym zatem mowa? Po pierwsze, wielką innowacją Traktatu Lizbońskiego jest polityka zagraniczna. Pozostaje ona wprawdzie w wyłącznej kompetencji państw członkowskich i pozostaje wyjęta spod jurysdykcji Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, niemniej traktat tworzy instytucjonalny zaczyn pod przyszłą budowę prawdziwej, wiarygodnej, wspólnej europejskiej polityki zagranicznej. Instytucjonalnie, funkcje Wysokiego Przedstawiciela ds. Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa (obecnie osadzonego jako sekretarza generalnego Rady) oraz członka Komisji Europejskiej odpowiedzialnego za stosunki zewnętrzne mają zostać połączone. Wszystko w myśl zasady, by całość stosunków z państwami trzecimi była nadzorowana przez jedną osobę. Obecnie to, co dotyczy WPZiB jest obsługiwane przez biuro Javiera Solany, a to, co wspólnego rynku – przez komisarzy (zwłaszcza ds. stosunków zewnętrznych). Często powoduje to wiele problemów; niedawno doszło do zawieszenia rozmów o utworzeniu strefy wolnego handlu z państwami Zatoki Perskiej między innymi na skutek różnych sygnałów, które do partnerów dochodziły z Rady i z Komisji.

Działalność „dwugłowego” Wysokiego Przedstawiciela/Wiceprzewodniczącego Komisji ma być wspierana przez nowy urząd, który w przyszłości może przekształcić się w europejski korpus służby zagranicznej. Chodzi o Europejską Służbę Działań Zewnętrznych, która ma powstać na bazie istniejących delegatur Komisji Europejskiej w świecie. Placówki te obecnie nie mają charakteru dyplomatycznego, a osoby tam pracujące nie są dyplomatami – wynika to z charakteru wykonywanej pracy; niemniej wpływa na jakość i typ przekazywanych informacji do centrali w Komisji (nie wspominając o wyzwaniach wewnętrznego przebiegu informacji między Komisją a Radą).

Choć podstawowym wyzwaniem w budowaniu wiarygodnej wspólnej polityki zagranicznej pozostaje polityczna wola państw członkowskich, istnieje potrzeba, by gdy taka wola się pojawi (a mieliśmy z tym do czynienia m.in. podczas wojny kaukaskiej latem 2008 roku), móc z odpowiednich instrumentów skorzystać. Obecnie one nie istnieją; Traktat Lizboński pozwoli na ich utworzenie.

Drugą dużą zmianą jest reforma instytucjonalna. Traktat tworzy stanowisko stałego przewodniczącego Rady Europejskiej po to, aby zapewnić Unii stabilną reprezentację wobec państw trzecich, ale także wobec pół miliarda obywateli UE. I choć trwają zażarte dyskusje nt. charakteru i zadań, jakie ów „Prezydent UE” ma wykonywać, nie zmienia to podstawowej uwagi – Traktat tworzy ramę pod obraz, który będzie malowany przez życie. A co Europa sobie w te ramy wmaluje zależy od wielu czynników.

Oprócz stałego przewodniczącego pozostaje tzw. rotacyjna prezydencja oraz trójprezydencja (tj. obecnie francusko-czesko-szwedzka, a w latach 2011-2012 polsko-duńsko-cypryjska). Nie będzie ona zapewne miała tak dużego znaczenia jak obecnie, zaś konkretny kształt i relacje między stałym przewodniczącym a przywódcą kraju sprawującego prezydencję zostaną ukształtowane dopiero w praktyce.

Traktat Lizboński zmienia także sposób podejmowania decyzji w Unii. Dużo większe kompetencje zyska Parlament Europejski, np. w dziedzinie polityki rolnej uzyska prawo współdecydowania. Wydłużeniu ulega także lista tematów, które – w ramach procedur w Radzie – są decydowane na zasadzie większości, a nie konsensusu. Zmienia się także sam sposób obliczania większości, co było szeroko komentowane w Polsce. Niemniej nie zmienia się to, co najważniejsze w tym kontekście – europejska kultura polityczna, która skłania do szukania konsensusu nawet tam, gdzie nie jest on wymagany. W Radzie głosuje się bardzo rzadko i niemal wyłącznie w sytuacjach, gdy któreś państwo nie prezentuje podejścia konstruktywnego („nie, bo nie”).

Również zmianie ulec ma wielkość Komisji Europejskiej. Od 2004 roku liczba członków Komisji jest równa liczbie państw członkowskich. Jeżeli przepisy Traktatu Nicejskiego będą obowiązywały także w procesie nominacji nowej Komisji w 2009 roku, wówczas skład KE powinien ulec pomniejszeniu już w tym roku. Traktat Lizboński jest bardziej elastyczny i pozostawia otwartą furtkę do zachowania zasady „jedno państwo = jeden komisarz”.

Trzecim dużym zagadnieniem podejmowanym przez Traktat Lizboński jest demokratyzacja Unii. W tej dziedzinie dokument wprowadza w życie szereg pomniejszych zmian, które łącznie mogą przełożyć się na zbliżenie Unii do jej obywateli. Najważniejszą indywidualną zmianą jest nadanie Karcie Praw Podstawowych charakteru prawnie wiążącego. Karta jest dokumentem opracowanym jeszcze pod koniec lat dziewięćdziesiątych XX wieku, ale dotychczas ma charakter jedynie deklaratywny. Jest to zbiór praw, które przysługują każdemu obywatelowi Unii na całym jej obszarze (z częściowym wyjątkiem stosowania w Polsce i Wielkiej Brytanii). Obywatele będą mogli powoływać się na te prawa przed wszystkimi sądami w Unii.

Obywatele także uzyskują prawo inicjatywy obywatelskiej, która w zasadzie jest sugestią podjęcia tematu przez jedynego prawnego inicjatora, tj. Komisję. Posiada ona, tak jak dotychczas, wyłączną kompetencję proponowania nowego prawa w Unii. Ale tym razem Komisja będzie musiała odnieść się do zgłaszanych propozycji i w razie odmowy podjęcia inicjatywy – umotywować swoją decyzję. Proces ten będzie bardzo ważny dla kształtowania debaty europejskiej i możliwego budowania tzw. europejskiej przestrzeni publicznej.

Kolejną innowacją jest silniejsze zaangażowanie parlamentów narodowych w proces decyzyjny. I choć Traktat Lizboński ogranicza się do wyposażenia posłów i senatorów narodowych w „hamulec” w postaci tzw. klauzuli subsydiarności i proporcjonalności proponowanych rozwiązań prawnych, to proces ten może prowadzić do rozwijania debaty europejskiej w parlamentach narodowych, które z czasem mogą przełożyć się na proponowanie rozwiązań pozytywnych.

Wreszcie ostatni element tego procesu to szersze włączenie Parlamentu Europejskiego w proces współdecydowania z państwami zgrupowanymi w Radzie. Obecnie, obywatel UE, który wybiera swoich przedstawicieli na poziomie lokalnym, narodowym i europejskim nie ma ani jednego przedstawiciela, który podejmowałby wiążące decyzje nt. Wspólnej Polityki Rolnej. Kluczowe decyzje są podejmowane na szczeblu europejskim (a więc z pominięciem sejmików lokalnych i parlamentów narodowych), a na tym szczeblu – wyłącznie przez Radę (z pominięciem Parlamentu). Tym samym obywatel, który chciałby zgłosić się z interpelacją do któregoś spośród 5000 europejskich parlamentarzystów właściwie zewsząd wróci z kwitkiem. Traktat Lizboński ma to zmienić, a Parlament Europejski uzyska władzę w dziedzinie polityki rolnej (i innych także).

Pośród pozostałych elementów, o których można by wspomnieć (lista nie jest zamknięta), na uwagę zasługują trzy rzeczy. Po pierwsze – uproszczenie kwestii osobowości prawnej Unii. Obecnie Unia takiej osobowości nie posiada, ma ją jedynie Wspólnota Europejska. Tworzy to szereg komplikacji i jest tym samym mało przejrzyste. Po drugie, zapis o „solidarności energetycznej” – choć jest to jedno zdanie – ma potencjał stać się zaczynem gruntownej reformy polityki energetycznej i nadanie jej charakteru wspólnotowego. Wreszcie, w Traktacie Lizbońskim Polska zagwarantowała sobie prawo do posiadania stałego adwokata generalnego w Europejskim Trybunale Sprawiedliwości (obecnie takiego prawa nie posiada).

Konsekwencje wejścia/nie wejścia w życie

Oczywistą konsekwencją nie wejścia w życie Traktatu z Lizbony jest to, że większość z powyższych zmian nie ujrzy światła dziennego. Niemniej ważnym argumentem w całym długim procesie tworzenia tego dokumentu było właściwe przygotowanie na rozszerzenie. Od roku 2001 argument brzmiał, że wprawdzie Traktat Nicejski tworzy konieczne podstawy prawne dla rozszerzenia z 2004 roku, ale podstawy te były niewystarczające. Uważano, że Unii grozi paraliż decyzyjny i z tego powodu należy instytucje zreformować. Pięć lat po rozszerzeniu można w wiarygodny sposób stwierdzić, że obawy te się nie zmaterializowały. Unia działa, instytucje podejmują decyzje, a fakt, że proces ten trwa dłużej nie zmieni się po wprowadzeniu w życie Traktatu Lizbońskiego: oficjalnych języków, na które trzeba przetłumaczyć wszelkie poprawki wciąż będzie 23. Co więcej, problemy pojawiające się w życiu codziennym dotyczą nowych państw członkowskich tak samo często jak państw starszych (prawdopodobnie z wyjątkiem Bułgarii, której problemy są o wiele poważniejsze).

Nie należy wszakże popadać w hurraoptymizm i stwierdzić, że skoro Komisja, Parlament i Rada działają relatywnie sprawnie to nie istnieje zapotrzebowanie na nowy dokument. Instytucje działają dobrze, ale sama debata konstytucyjno-traktatowa miała charakter ograniczający dla inicjatyw Komisji, które dużo częściej niż to miało miejsce przed 2005 rokiem, są jedynie zbiorem zasad wyznaczających najniższy wspólny mianownik państw członkowskich. Przywództwo polityczne Komisji ulega systematycznej korozji i choć na pewno po części wynika to z obiektywnych przesłanek, to sama perspektywa reformy instytucjonalnej miała charakter ograniczający chociażby na polu polityki finansowej, podatkowej i obronnej.

Jeżeli zatem dojdzie do wejścia w życie Traktatu, można spodziewać się ogromnego uczucia ulgi. W bliższej perspektywie czasowej prawdopodobnie zostanie ustanowione nieformalne „moratorium” na nowe reformy traktatowe. Jest wielce prawdopodobne, że Traktat Lizboński to ostatnia wielka, kompleksowa reforma zmieniająca jednocześnie wiele polityk i instytucje. Następne traktaty będą możliwie krótkie i tematyczne, np. traktat o polityce podatkowej, osobny o współpracy obronnej, a kolejny na temat współpracy w zakresie prawa karnego czy rodzinnego.

Jeżeli dokument wejdzie w życie to trudno sobie wyobrazić by nastąpiło to przed 1 stycznia 2010 roku. Wówczas mandat bieżącej Komisji zostanie wydłużony do momentu wejścia w życie Traktatu, a nowa KE obejmie prace w kształcie określonym przez nowe prawo (tj. będzie liczyła 27 członków, a nie jak wymaga Traktat Nicejski – mniej). Parlament Europejski będzie liczył 754 członków, choć w czerwcu wybranych zostanie (na zasadach nicejskich) jedynie 736. Pozostała osiemnastka zostanie dokooptowana wraz z wejściem traktatu w życie (w tym dodatkowy mandat dla posła z Polski).

Jedynie wejście w życie Traktatu Lizbońskiego pozwala marzyć takim krajom jak Ukraina o możliwości przystąpienia do Unii; również dokument ten jest warunkiem sine qua non dla wspólnej polityki europejskiej wobec Rosji, czy też budowania solidarności energetycznej w Europie w oparciu o prawo i polityki unijne. Wydaje się zatem, że jedynie wejście w życie Traktatu pozwoli na skuteczniejszą realizację polskich priorytetów.

„Negatywną” konsekwencją wejścia w życie Traktatu jest fakt, że program i sukcesy polskiej prezydencji w UE, która przypada na drugą połowę 2011 roku, będą zależały w podobnym stopniu od rządu w Warszawie, co od osób sprawujących funkcje w Brukseli (zwłaszcza stałego przewodniczącego Rady Europejskiej i Wysokiego Przedstawiciela/ Wiceprzewodniczącego Komisji).

Jeżeli natomiast Traktat Lizboński nie wejdzie w życie konsekwencje zależą od tego, dlaczego tak się stanie. W przypadku, gdyby Irlandczycy w referendum po raz wtóry Traktat odrzucili, w najlepszej sytuacji należy spodziewać się stagnacji politycznej, a realistycznie – prawdopodobnie powolnego procesu tworzenia ściślejszej współpracy węższej grupy państw. Jeżeli natomiast Traktat przegrałby w głosowaniu w czeskiej Izbie Deputowanych, wówczas zapewne dojdzie do ponownego głosowania w parlamencie.

Wielce prawdopodobne wydaje się, że niezależnie od losów Traktatu, nieuniknione jest tworzenie w Europie związków „różnej prędkości”. Takie inicjatywy nazywane w traktatach „ściślejszą współpracą” mogą mieć charakter konstruktywny lub dekonstruktywny. Dokument lizboński daje ramy dla „cywilizowanego” tworzenia grup zainteresowanych państw. Jest możliwe, że pierwsza „ściślejsza współpraca” powstanie już w 2009 lub 2010 roku na polu prawa rodzinnego (tzw. „europejskie rozwody”). Podstawową zasadą takiej współpracy jest to, że odbywa się ona za przyzwoleniem Komisji Europejskiej oraz jest otwarta dla wszystkich pozostałych państw członkowskich gdyby zdecydowałyby się one przystąpić do inicjatywy w późniejszym terminie. Wymagania dla nowych członków takiej grupy miałyby charakter techniczny, a nie wymagałyby politycznej zgody wcześniejszych członków. Prawdopodobnie pierwszą polityczną decyzją o swoistej ściślejszej współpracy będzie – o ile traktat wejdzie w życie – utworzenie stałej ustrukturyzowanej współpracy w dziedzinie obronności wyłącznie dla zainteresowanych państw.

Brak Traktatu z Lizbony oznacza tworzenie podobnych struktur, ale niekoniecznie w ramach Unii Europejskiej. A więc przykłady z przeszłości – strefa Schengen oraz konwencja z Prüm – które włączono do prawa Unii po uprzednim zainicjowaniu pozaunijnym, nie musiałyby być brane za przykład w przyszłości. Można założyć, że znajdą się państwa zainteresowane budowaniem mniejszej, ściślejszej unii poza ramami prawnymi UE, które jednocześnie mogłyby wyrażać niechęć, by rozszerzać stosowanie zasad „małej unii” na wszystkie kraje członkowskie Unii Europejskiej. Może to dotyczyć nawet tak delikatnych obszarów, jak kształtowanie polityki zagranicznej owego „jądra europejskiego”, która nie musiałaby brać pod uwagę stanowisk pozostałych państw członkowskich UE.

Oczywiście rysowanie czarnych scenariuszy nie oznacza jeszcze, że się one zmaterializują. Należy wszelako być świadomym, że odrzucenie Traktatu Lizbońskiego może przynieść daleko idące konsekwencje dla jedności europejskiej, a rzeczywistość polityczna w Unii po odrzuceniu Traktatu nie będzie taka jak obecnie. Jedną z metafor integracji europejskiej jest jazda na rowerze. Jak długo się jedzie, rower trzyma równowagę; gdy rower staje – wówczas równowaga jest stracona. Podobnie jest z integracją europejską: póki jest postęp i wiara w to, że mimo wszelkich przeciwności nowy dokument będzie przyjęty, póty zachowywany jest relatywny spokój. W momencie gdyby stało się bezsprzecznym, że szanse na Traktat Lizboński są stracone, wówczas rower się przewróci.

Tekst ukazał się pierwotnie w „Komentarzu Międzynarodowym Pułaskiego”. Przedruk za zgodą autora i Fundacji im. Kazimierza Pułaskiego.

Portal Spraw Zagranicznych pełni rolę platformy swobodnej wymiany opinii - powyższy artykuł wyraża poglądy autora