Tomasz J. Kaźmierski: Matematyka i polityka, czyli dobrodziejstwa jednomandatowości

• jednomandatowe okręgi wyborcze
• jow
• systemy wyborcze

Demokracja istnieje tam, gdzie obywatele mogą łatwo odwołać z parlamentu złych polityków.

Po drugiej wojnie światowej, która obaliła międzywojenne, totalitarne reżimy powstałe w Europie Zachodniej i Japonii oraz zwróciła uwagę na potrzebę demokracji i przestrzegania praw człowieka, świat zachodni stał się areną dynamicznej ekspansji reform konstytucyjnych i powstawania nowych społeczeństw obywatelskich. W wielu krajach Zachodu dokonywano zmian w sposobie wyłaniania reprezentacji parlamentarnych i eksperymentowano w poszukiwaniu optymalnych systemów wyborczych. Proces ten jeszcze się nie zakończył. Warto więc przyjrzeć się największym potęgom gospodarczym świata, które jednocześnie charakteryzują się stabilnymi systemami konstytucyjnymi i stanowią dojrzałe społeczeństwa obywatelskie. Ci najlepsi to kraje grupy G-7, a więc USA, Niemcy, Japonia, Wielka Brytania, Francja, Kanada i Włochy.

Wymieniona siódemka stosuje obecnie jednomandatowe okręgi wyborcze (JOW) w wyborach do niższych izb swych parlamentów. W czterech państwach G-7 (USA, Wielkiej Brytanii, Kanadzie i Francji) systemy wyborcze oparte są w 100 proc. na okręgach jednomandatowych, natomiast we Włoszech - 75 proc. deputowanych wybieranych jest w takich okręgach, w Japonii - 60 proc., a w Niemczech - 50 proc. Omówimy krótko systemy wyborcze tych krajów.

Francja: recepta de Gaulle’a

Wybory do francuskiego Zgromadzenia Narodowego odbywają się według jednomandatowego systemu dwuturowego (JSD) (ang. two-ballot system, runoff system). Głosowanie dwuturowe stosuje się także w kilku innych krajach, m.in. w różnego rodzaju wyborach niższego szczebla w USA, a w niektórych stanach południowych nawet w wyborach do Kongresu. W bardzo wielu państwach, m.in. w Polsce, używa się tego systemu w wyborach prezydenckich. Jednomandatowy system dwurundowy stosowano we francuskich wyborach parlamentarnych w latach 1928-45, później powrócono do niego w 1958 r. po rewolucji de Gaulle’a, uchwaleniu nowej konstytucji i ustanowieniu V Republiki. Powojenne czasy IV Republiki, kiedy wybory były proporcjonalne, charakteryzowały się dużą niestabilnością polityczną i częstymi zmianami gabinetów. Receptą de Gaulle’a na tę niestabilność było porzucenie ordynacji proporcjonalnej i powrót do przedwojennego sposobu wybierania deputowanych w okręgach jednomandatowych. W sumie aż dwukrotnie po drugiej wojnie światowej Francuzi stosowali ordynację proporcjonalną. Rząd socjalistów powrócił jeszcze raz do proporcjonalności stosunkowo niedawno, w 1986 r., ale tylko na jedną kadencję. Eksperyment okazał się nieudany, bo Zgromadzenie Narodowe rozpadło się pod dwóch latach i kolejne wybory w 1988 r. odbyły się już po dawnemu, czyli w okręgach jednomandatowych, według systemu JSD używanego do dziś.

Podstawowym celem drugiej tury jest zmniejszenie prawdopodobieństwa wybrania przypadkowego kandydata o niewielkim poparciu wyborców. Pierwsza tura jest łudząco podobna do głosowania anglosaskiego metodą pierwszy na mecie (PNM). Wyborcy po prostu wskazują jednego, wybranego przez siebie kandydata. Jeśli po obliczeniu głosów okaże się, że pierwszy z kandydatów otrzymał absolutną większość, tj. co najmniej 50 proc. oddanych głosów, to druga tura nie odbywa się i reprezentantem okręgu zostaje ów pierwszy kandydat. W wyborach do Zgromadzenia Narodowego w 1988 r. było tak w 22 proc. okręgów, a w 1993 r. - w 12 proc. Dla porównania: w brytyjskich wyborach parlamentarnych 1992 r., kiedy po raz czwarty z kolei wygrali konserwatyści, aż w 60 proc. okręgów pierwszy kandydat zdobył absolutną większość. Jest to informacja czysto akademicka, bo w wyborach brytyjskich obowiązuje zasada zwykłej większości. Jeśli żaden kandydat we francuskim okręgu nie otrzyma absolutnej większości, po dwóch tygodniach odbywa się w tym okręgu druga tura.

W drugiej turze odrzuca się kandydatów, którzy otrzymali mniej niż 12,5 proc. głosów w stosunku do liczby zarejestrowanych wyborców (a nie do liczby oddanych głosów). Dla wielu kandydatów jest to trudny do osiągnięcia próg. Jest on celowo wysoki, aby zredukować liczbę kandydatów dopuszczonych do drugiej tury i zwiększyć tym samym prawdopodobieństwo osiągnięcia przez zwycięzcę absolutnej większości. Zauważmy jednak, że ta metoda nie gwarantuje wyniku powyżej 50 proc. głosów dla zwycięzcy, bo teoretycznie do drugiej tury może wejść więcej niż dwóch kandydatów. Maksymalnie może ich być ośmiu. Zazwyczaj jednak w drugiej turze, jeśli okazuje się ona potrzebna, zostaje dwóch kandydatów, a tylko rzadko - trzech. W 1988 r. jedynie w 9 okręgach o mandat w drugiej rundzie walczyło trzech kandydatów, a w 1993 r. trzech kandydatów było w 15 okręgach, co stanowi zaledwie 3 proc.

Japonia: drastyczna reforma z 1994 r.

W latach 1947-93 w Japonii stosowano wielomandatowy system większościowy (WSW) w wyborach do niższej izby parlamentu. Każdy wyborca miał jeden głos, a mandaty otrzymywała w każdym okręgu pewna liczba kandydatów o największym poparciu. Liczba mandatów przydzielonych poszczególnym okręgom wynosiła od 2 do 6. W przeciwieństwie do zwykłego systemu jednomandatowego PNM (pierwszy na mecie), dawny większościowy system japoński można nazwać: n-ty na mecie. Chociaż nie miał on tak wielkich wad jak czysto proporcjonalne systemy z głosowaniem na listy partyjne, to jednak był w Japonii przez wiele lat krytykowany. Głównie za to, że strategiczne błędy popełniane przez partie polityczne przy wystawianiu wielu kandydatów w jednym okręgu prowadziły, z punktu widzenia partii, do anomalii w wynikach. Jedną z klasycznych w wielomandatowym systemie większościowym była częsta utrata mandatów przez partię, której jeden kandydat był szczególnie popularny i koncentrował większość głosów. Partia z poparciem wyborców wystarczającym do uzyskania dwóch lub trzech mandatów często otrzymywała tylko jeden. Popularni kandydaci byli więc przyczyną spadku jej siły w parlamencie. Inną anomalią była możliwość utraty wszystkich mandatów w okręgu przez nawet najsilniejszą partię, jeśli zgłaszała ona kilku kandydatów o mniej więcej równym poparciu. Rozłożone równo między wszystkich kandydatów głosy nie wystarczały niekiedy na zdobycie choćby jednego mandatowego miejsca. A trzeba pamiętać, że dominująca w tym okresie Partia Liberalno-Demokratyczna (PLD) zmuszona była do wystawiania wielu konkurujących ze sobą w każdym okręgu kandydatów, bo chciała mieć w parlamencie siłę wystarczającą do sformowania rządu. Wewnątrzpartyjne walki wzmacniały frakcyjność i prowadziły do częstych kryzysów gabinetowych wcale nie mniejszych niż kryzysy wywołane proporcjonalnością, np. takie jak we Włoszech. Krytycy zwracali też uwagę, że wielomandatowość osłabia możliwość odwoływania skorumpowanych posłów i sprzyja nadużyciom w gospodarce majątkiem publicznym.

System ten doprowadził ostatecznie do całkowitego upadku PLD przez ucieczkę członków grup frakcyjnych do tworzonych przez siebie ad hoc mniejszych partii w celu poszukiwania szans wyborczych. Praktyka ta powodowała powstawanie rządów opartych na coraz bardziej egzotycznych koalicjach, częste kryzysy gabinetowe i w końcu w 1993 r. doprowadziła do całkowitego załamania japońskiego systemu konstytucyjnego.

W styczniu 1994 r. japońskie prawo wyborcze zostało drastycznie zreformowane. Stary system wielomandatowej większości został zastąpiony formułą głosu podwójnego (GP), w którym jeden głos oddawany jest na kandydata w jednomandatowym okręgu, a drugi - na listę partyjną w jednym z jedenastu dużych, wielomandatowych okręgów. Z grubsza system ten podobny jest do używanego w Republice Federalnej Niemiec i różni się od niego tylko w szczegółach. Obecnie w Japonii 3/5 (tj. 300) posłów wybiera się w okręgach jednomandatowych, a 200 (2/5) mandatów dzieli się proporcjonalnie między kandydatów z list partyjnych. Najistotniejsza zmiana polega na tym, że wyborcy w każdym okręgu mają teraz tylko jednego posła. Skończyły się ucieczki z dużych partii, osłabły walki frakcyjne i przestały powstawać małe, egzotyczne partie kanapowe o ambicjach uczestniczenia w rządzie. Jednak istotny, bo aż 40-proc. element proporcjonalności jest poddawany krytyce przez zwolenników pełnej jednomandatowości. Kandydaci mogą bowiem stawać teraz do wyborów zarówno w swoim okręgu jednomandatowym, jak i równolegle kandydować z listy partyjnej. Ponieważ każdy wyborca oddaje głos podwójny, zdarza się, że odrzuceni w okręgach jednomandatowych kandydaci zdołają otrzymać mandat z listy partyjnej i dostają się do parlamentu. Tak wybrani posłowie są jednak przez wyborców traktowani lekceważąco.

Niemcy: trwałość tymczasowego kompromisu

W przeszłości imperialne Niemcy używały jednomandatowego głosowania dwuturowego (JGD), a w krótkim okresie demokratycznej Republiki Weimarskiej - systemu czysto proporcjonalnego. Po drugiej wojnie światowej, w 1949 r., w nowo utworzonej Niemieckiej Republice Federalnej wprowadzony mieszany system wyborczy, będący wynikiem przetargów i negocjacji między siłami prodemokratycznymi w Niemczech, reprezentowanymi głównie przez Konrada Adenauera, które chciały anglosaskiego systemu jednomandatowego, i okupującymi Niemcy Stanami Zjednoczonymi, Wielką Brytanią i Francją, które wolały widzieć w Niemczech system proporcjonalny. Przyjęty wówczas system był pomyślany jako tymczasowy kompromis. Jak się jednak okazało, przetrwał praktycznie w nie zmienionej postaci aż do dziś. W historii RFN dokonywano kilku prób, szczególnie w latach 60., porzucenia mieszanej ordynacji i zastąpienia jej anglosaskim systemem PNM. Rzecznikami zmian byli przede wszystkim teoretycy prawa konstytucyjnego wskazujący na zalety modelu brytyjskiego, dającego wyborcom dużą kontrolę nad wybranymi posłami.

Niemiecki system wyborczy polega na tym, że połowa członków Bundestagu (czyli 326) pochodzi z wyborów indywidualnych w okręgach jednomandatowych, a druga połowa - z nominacji partyjnych i proporcjonalnego podziału mandatów między partie. Każdy wyborca oddaje dwa głosy. Pierwszy głos jest głosem oddanym na wybranego kandydata w okręgu jednomandatowym, drugi jest wskazaniem jakiejś partii. Podobnie jak w Japonii, kandydaci mogą jednocześnie stawać w okręgach jednomandatowych oraz być nominowani przez partie. Kandydaci wybrani przez wyborców w okręgach metodą PNM otrzymują tzw. mandat bezpośredni. Natomiast suma drugich głosów oddanych na poszczególne partie określa, ilu przedstawicieli mają prawo one w sumie wysłać do Bundestagu. W proporcjonalnym podziale mandatów uczestniczą jedynie partie, które albo otrzymały co najmniej 5 proc. całkowitej liczby głosów w skali kraju, albo uzyskały co najmniej trzech reprezentantów w wyborach jednomandatowych. Podziału mandatów z list partyjnych dokonuje się, używając formuły Hare’a oddzielnie we wszystkich 16 krajach federalnych.

Niemiecki system podziału mandatów z list partyjnych ma pewną osobliwość. Mianowicie głosy oddane na listy partyjne określają całkowitą liczbę posłów danej partii w Bundestagu. Rzeczywista liczba mandatów przyznanych danej liście partyjnej w każdym stanie federalnym jest więc pomniejszona o liczbę mandatów uzyskanych już przez te partie w okręgach jednomandatowych. Z powodu tej osobliwości niektórzy politolodzy nazywają system niemiecki systemem czysto proporcjonalnym, a nie mieszanym. Z kolei inni argumentują, że należy używać nazwy „system mieszany”, gdyż w praktyce system ten nie jest proporcjonalny, bo nie prowadzi do otrzymania przez żadną partię liczby mandatów w proporcji choćby zbliżonej do liczby otrzymanych głosów. Nie ubywa też krytyków domagających się wprowadzenia w Niemczech anglosaskiego systemu opartego na reprezentacji czysto jednomandatowej. W ostatnim czasie, w wyniku ujawnienia w Niemczech kilku afer korupcyjnych, krytyków głosowania na listy partyjne jeszcze przybyło. Wskazują oni na zbyt wielką rolę aparatów partyjnych w kształtowaniu reprezentacji w Bundestagu oraz zbyt małą kontrolę nad posłami sprawowaną przez wyborców.

Różnica zdań między teoretykami co do nazwy systemu wyborczego w Niemczech wydaje się jedynie potwierdzać fundamentalne sprzeczności występujące w samym pojęciu „wybory proporcjonalne”. Praktyczna realizacja proporcjonalnej reprezentacji nie jest bowiem możliwa, przede wszystkim w sensie filozoficzno-socjologicznym. Zwracał na to uwagę zmarły przed kilkoma laty filozof brytyjski Karl Popper, wskazując na niesprawiedliwie dużą siłę polityczną uzyskiwaną przez partie o średnim poparciu oraz na utratę demokratycznej kontroli przez wyborców. Proporcjonalna reprezentacja nie jest też możliwa w sensie matematycznym, jak wynika z kilku publikacji zawodowych matematyków w latach 40. i 50. wykazujących nieistnienie formuły proporcjonalnego podziału mandatów między stające do wyborów partie.

Proporcjonalna reprezentacja okazała się jedynie hasłem ideologicznym i sloganem propagandowym.

USA, Wielka Brytania, Kanada - pierwsi między pierwszymi

W 1946 r., po międzywojennych doświadczeniach z ordynacjami proporcjonalnymi w niektórych krajach kontynentalnej Europy, francuski konstytucjonalista Maurice Duverger sformułował znane prawa o efektach socjologicznych ordynacji wyborczych: - jednomandatowe okręgi wyborcze (JOW) sprzyjają wytworzeniu parlamentów zdominowanych przez dwie partie; - reprezentacja proporcjonalna prowadzi zwykle do parlamentów wielopartyjnych i gabinetów koalicyjnych. Wszyscy anglosascy członkowie grupy G-7: Wielka Brytania, USA i Kanada, czyli najpotężniejsza gospodarczo i najstabilniejsza politycznie grupa krajów świata, ma właśnie systemy dwupartyjne dzięki JOW. Te trzy kraje stosują najstarszy w dziejach ludzkości i najprostszy system wyborczy PNM.

Działanie pierwszego prawa Duvergera, odnoszącego się do ordynacji jednomandatowych, jest bardzo proste. Brutalna rzeczywistość zasady PNM zmusza partie o zbliżonych programach do grupowania się w celu zmniejszenia ryzyka całkowitej klęski wyborczej. Wyobraźmy sobie np., że w jakimś okręgu wyborczym jest 40 tys. wyborców o umiarkowanych, ale zróżnicowanych poglądach i 25 tys. - o jednolitych poglądach ekstremalnych, np. komunistów. Jeśli umiarkowani wyborcy podzielą się na dwie partie o mniej więcej równym poparciu, to wybory wygra kandydat ekstremistów. W następnych wyborach partie „umiarkowanych” nie popełnią już prawdopodobnie tego samego błędu i będą dążyły do połączenia się. Jeśli nawet tego nie zrobią, to słabsze stronnictwo „umiarkowanych” zostanie wyeliminowane przez własnych zwolenników, którzy będą głosować taktycznie na silniejszych „umiarkowanych”, aby zapobiec ponownemu zwycięstwu ekstremistów.

Jak zauważył ponad 50 lat temu Duverger, nie ma więc żadnego, celowo konstruowanego systemu dwupartyjnego. Dwupartyjność jest bowiem naturalnym i z socjologicznego punktu widzenia mechanicznym skutkiem jednomandatowości. Po kilku kadencjach parlament dowolnego kraju, jeśli jest złożony z posłów wybieranych w okręgach jednomandatowych, będzie najprawdopodobniej zdominowany przez dwie partie.

Dwupartyjność jest oczywiście efektem bardzo pożądanym. Zapewnia ona stabilność rządów, czytelną odpowiedzialność ministrów za popełniane błędy, a jednocześnie organizacyjną sprawność zarówno partii rządzącej, jak i będącej w opozycji. Zauważmy, że w krajach anglosaskich partie opozycyjne już przed wyborami mają swoich kandydatów na stanowiska ministerialne i informują o tym wyborców. W Wielkiej Brytanii i Kanadzie po każdych wyborach nazwiska premiera i wszystkich ministrów znane są już kilka godzin po zamknięciu lokali wyborczych. W USA wiadomo, która partia wygrała wybory i zdominowała Izbę Reprezentantów jeszcze przed zamknięciem wszystkich lokali wyborczych. Trzygodzinna różnica czasu występująca w tym wielkim kraju powoduje, że kiedy mieszkańcy wybrzeża Pacyfiku jeszcze głosują, w większości okręgów gęsto zaludnionych stanów wschodnich kończy się już liczenie głosów i ogłasza wyniki.

Wybory jednomandatowe są tanie, liczenie głosów trwa zaledwie kilka godzin, a jak widać na przykładach Wielkiej Brytanii i Kanady, wyłoniony w ich następstwie rząd realizuje swój program natychmiast i jest bardzo sprawny.

Sprawność i efektywność są ważnymi zaletami okręgów jednomandatowych, ale nie są to zalety najważniejsze. Najistotniejsze cechy jednomandatowości to ochrona wolności oraz skuteczny nadzór nad publicznym majątkiem przez wypełnienie istotnego wymagania demokratycznego sposobu sprawowania rządów: oddanie mechanizmów kontrolnych w ręce obywateli.

Najlepiej skomentował ten aspekt jednomandatowości Karl Popper. Według jego teorii demokracja istnieje tam, gdzie obywatele mogą łatwo usunąć złych polityków z parlamentu w drodze głosowania. Głosowania na listy partyjne w okręgach wielomandatowych praktycznie pozbawiają wyborców tej możliwości, gdyż skład parlamentu określony jest metodą nominacji partyjnych. Wyborcy nie mają istotnego wpływu na skład osobowy tak wybranego parlamentu. Według Poppera jedynie jednomandatowe okręgi wyborcze gwarantują, że demokracja nie będzie podlegała erozji.

Włochy: przykład skutecznej reformy

Przez 47 lat Włochy były uważane za locus classicus wszystkich wad proporcjonalnej ordynacji wyborczej. Od czasu ustanowienia demokratycznej republiki w 1946 r. aż do głośnego referendum w kwietniu 1993 r. włoscy deputowani byli wybierani z list partyjnych z progiem 2 proc. System ten był przyczyną oszałamiająco częstych kryzysów gabinetowych i zmian rządów. W ciągu tych 47 lat urząd premiera sprawowało aż 18 osób, a zmian na tym stanowisku dokonywano 29 razy.

Proporcjonalność odbiera wyborcom istotny wpływ na skład parlamentu, toteż włoska Izba Deputowanych ewoluowała w ciągu dziesięcioleci w złym kierunku i w latach 80. była już całkowicie kontrolowana przez potężne grupy zorganizowanej przestępczości. Ugrupowania mafijne traktowały sponsorowane przez siebie partie polityczne jak swoją własność i środek do obsadzania parlamentu własnymi ludźmi.

We Włoszech istnieje i aktywnie działa ruch na rzecz jednomandatowej ordynacji wyborczej, który od wczesnych lat 70. przekonywał społeczeństwo o konieczności odrzucenia reprezentacji proporcjonalnej i przyjęcia systemu większościowego, wzorowanego na modelu brytyjskim. Na początku lat 90. ruch Maggioriatario zdołał uzyskać wymagane przez konstytucję poparcie 1,1 proc. elektoratu i zebrać ponad 500 tys. podpisów (na 47 mln wyborców) pod petycją o referendum. Zgodnie z konstytucją propozycja reformy prawa wyborczego mogła więc być przedstawiona do rozstrzygnięcia bezpośrednio narodowi, z pominięciem skorumpowanych i żądnych władzy polityków zasiadających w parlamencie.

Nikt tak naprawdę nie wiedział, co się stanie w ową niedzielę 24 kwietnia 1993 r., nie znano prawdziwego stanowiska zwykłych obywateli Italii i trudno było przewidzieć, jak będą głosować. Siedzące w kieszeniach grup polityczno-gospodarczych media w większości albo nie znały prawdziwej opinii Włochów, albo bały się o niej informować. „La Republica” ogłosiła werdykt nie zostawiający najmniejszych nadziei na sukces referendum. Okazało się jednak, że Włosi dobrze wiedzieli, o co toczy się gra i jak wysoka jest stawka.

Do referendum poszło ponad 80 proc. uprawnionych, czyli prawie 40 mln osób, a przygniatająca większość: 95,6 proc. głosujących, opowiedziała się za odrzuceniem proporcjonalności. Ruch Maggioriatario odniósł wielki triumf. Partie polityczne nie dały całkowicie za wygraną i uchwalona w następstwie referendum nowa ordynacja wyborcza stanowi, iż jedynie 75 proc. miejsc w parlamencie obsadza się w wyniku wyborów w okręgach jednomandatowych.

Nie dalej jak kilka tygodni temu, w końcu maja 2000 r., referendum we Włoszech miało przynieść odpowiedź na pytanie, czy należy do końca porzucić procentową resztkę proporcjonalnej reprezentacji (PR) w wyborach do Izby Deputowanych i całkowicie przejść na jednomandatowy system zwykłej większości stosowany w Wielkiej Brytanii. Za odrzuceniem pozostałości PR opowiedziało się ponad 80 proc. głosujących, choć do urzeczywistnienia tego postulatu nie doszło, bo w referendum zabrakło kworum.

 

Tekst jest wyrazem poglądów autora. Redakcja nie ponosi odpowiedzialności za publikowany materiał.

Autor jest wykładowcą na Wydziale Elektroniki i Informatyki Uniwersytetu w Southampton