Anna Głąb: Koncepcja polityki zagranicznej Federacji Rosyjskiej

• dmitrij miedwiediew
• federacja rosyjska
• polityka zagraniczna rosji
• rosja
• stosunki międzynarodowe
• _wschod24

Władze Rosji w 2008 roku dokonały przeglądu najważniejszych kierunków działań na arenie międzynarodowej. Nowa wersji Koncepcja polityki zagranicznej odzwierciedla wzmocnienia siły politycznej państwa i zapowiada wyraźną aktywizację działań rosyjskiej dyplomacji.

Koncepcja polityki zagranicznej Federacji Rosyjskiej, zaakceptowana przez Dmitrija Miedwiediewa 12 lipca 2008 roku stanowi nie substytut, ale rozwinięcie i dopełnienie założeń zawartych w poprzedniej wersji dokumentu z 28 czerwca 2000 roku, zatwierdzonej przez Władimira Putina. Stanowi ona zbiór poglądów na sposób i główne kierunki prowadzenia polityki zagranicznej. Cele tej polityki są odzwierciedleniem poglądów wyrażanych przez władze Rosji w ostatnich latach. Jak wskazano w dokumencie, polityka zagraniczna jest jednym z ważniejszych instrumentów stabilnego rozwoju kraju i zapewnienia jego konkurencyjności w globalizującym się świecie. Głównymi cechami rosyjskiej polityki mają być równowaga i wielobiegunowość, zaś konkretne działania mają odpowiadać obecnej sytuacji i międzynarodowej pozycji Federacji.

Poniższe opracowanie ma na celu analizę treści Koncepcji, nie podejmuje więc polemiki z poszczególnymi zapisami czy ich porównania z praktyką prawno-ustrojową i praktycznymi działaniami podejmowanymi na arenie międzynarodowej.

Świat i Rosja na początku XXI wieku

Przedstawienie nowej wersji Koncepcji zostało wywołane zmianami, jakie nastąpiły w świecie na początku XXI wieku. Wiąże się to głównie ze wzmocnieniem pozycji Rosji i zwiększeniem jej odpowiedzialności za sytuację na świecie, a także już nie tylko bierną realizacją, ale aktywnym wpływem na kształtowanie stosunków międzynarodowych. Rosja stanowi obecnie znaczące centrum oddziaływania, mające na celu m.in.:
- zapewnienie bezpieczeństwa, zachowanie i wzmocnienie suwerenności i integralności terytorialnej,
- stworzenie korzystnych warunków zewnętrznych dla modernizacji Rosji,
- wpływ na procesy globalne w celu ukształtowania sprawiedliwego i demokratycznego porządku na zasadach kolektywizmu, przy nadrzędności prawa międzynarodowego,
- formowanie dobrosąsiedzkich relacji, dążenie do zażegnania istniejących i unikania pojawienia się źródeł kolejnych konfliktów czy napięć,
- wypracowywanie konsensusu z innymi krajami i organizacjami międzynarodowymi w zakresie sposobu realizacji zadań, stanowiących priorytet rosyjskiej polityki,
- ochronę praw i interesów obywateli i mniejszości rosyjskiej,
- doprowadzenie do obiektywnego postrzegania Rosji w świecie jako państwa demokratycznego ze zorientowaną socjalnie gospodarką rynkową i niezależną polityką zagraniczną,
- wsparcie i popularyzację rosyjskiego języka i kultury, stanowiących unikalny wkład w różnorodność kulturalno-cywilizacyjną i w rozwój partnerstwa cywilizacji.

We wstępie Koncepcji z 2000 roku określono między innymi, iż Rosja będzie dążyć do stworzenia korzystnych zewnętrznych warunków dla stopniowego rozwoju gospodarki, przeprowadzenia z sukcesem demokratycznych przemian czy wzmocnienia podstaw ustroju konstytucyjnego. Po ośmiu latach formułę o budowaniu gospodarki rynkowej zastąpiło zadanie modernizacji gospodarki i przestawienia jej na drogę innowacji. Równocześnie za zakończony uznano proces przemian i tworzenia ustroju konstytucyjnego, wobec czego aktualnym celem jest wzmocnienie państwa prawa i instytucji demokratycznych.

Rosja dysponuje dzisiaj odpowiednim realnym potencjałem, aby zająć należne jej miejsce w świecie. Jednocześnie jest świadoma odpowiedzialności za utrzymanie pokoju na płaszczyźnie globalnej i regionalnej. Jeśli nie znajdzie partnerów, w ochronie swoich interesów będzie działać samodzielnie, jednak zawsze w granicach prawa międzynarodowego.

Rosja wnosi swój wkład także w zapewnienie stabilności globalnej gospodarki i systemu finansowego. Deklaruje chęć aktywniejszego oddziaływania poprzez dążenie i przyszłą przynależność do WTO i OECD. Ciągłej modernizacji będzie podlegał kompleks paliwowo-energetyczny, co zwiększy jego potencjał, potwierdzając status Rosji jako zaufanego partnera na rynku surowców.

Rodząca się wielobiegunowość w praktyce stosunków międzynarodowych powoduje ze rozwiązania problemów globalnej stabilności nie można więcej opierać na relacjach wzajemnych między Rosją i USA. Z perspektywy rosyjskiej sojusze o charakterze wojskowo-politycznym nie stanowią już odpowiedniego środka realizacji interesów i zapewnienia globalnego bezpieczeństwa. Wpływ na politykę międzynarodową jest odzwierciedleniem nie tylko posiadanego potencjału wojskowego, ale również gospodarczego, naukowo-technicznego, ekologicznego, demograficznego i informacyjnego. Potencjał nowych państw jest związany z bardziej równomiernym podziałem zasobów rozwoju w konsekwencji liberalizacji rynków światowych. Wzrost ekonomiczny przekłada się na wzrost znaczenia politycznego, co dodatkowo wskazuje na konieczność tworzenia wielostronnego systemu relacji międzynarodowych. Należy więc otworzyć się również na propozycje innych wiodących państw – w tym tkwi idea strategicznej otwartości. Kolektywne przywództwo najważniejszych krajów świata ma na celu stworzenie samoregulującego się systemu międzynarodowego. Pomocne w tym procesie mają być: G8, „Trójka” (Rosja, Chiny, Indie), „Czwórka” („Trójka” plus Brazylia), oraz inne nieformalne fora i struktury.

Szczególną uwagę poświęcono Organizacji Narodów Zjednoczonych. Zdaniem rosyjskiej dyplomacji centralną i koordynacyjną rolę w regulowaniu stosunków międzynarodowych powinna pełnić ONZ. Jednym z jej głównych zalet jest unikalna legitymizacja, co sprawia, że nie ma dla niej alternatywy i jedynie ona może sankcjonować użycie siły. Uczestnictwo Rosji w Radzie Bezpieczeństwa ONZ (jak również innych organizacjach i forach, np. G8) daje jej realny wpływ na tworzoną nową architekturę relacji międzynarodowych. Opiera się ona na wielokierunkowej, sieciowej dyplomacji, rozumianej jako elastyczne formy uczestnictwa w strukturach wielostronnych i kolektywne poszukiwanie rozwiązania współczesnych problemów. Federacja planuje zwiększać swój udział w misjach pokojowych ONZ i wnosić aktywny wkład w tworzenie obrony prewencyjnej. Pod egidą ONZ i regionalnych organizacji, na podstawie międzynarodowych konwencji i rezolucji Rady Bezpieczeństwa oraz bez stosowania podwójnych standardów należy budować koalicje antyterrorystyczną.
Rosja będzie dążyć do wzmocnienia roli ONZ. Jednocześnie wskazano na konieczność przeprowadzenia racjonalnych reform. Mają one zapewnić adaptację organizacji w warunkach zmieniających się relacji i, w rezultacie, zwiększyć jej efektywności. W trakcie procesu reformowania, zwiększenie liczby dodatkowych miejsc w Radzie Bezpieczeństwa powinno być poprzedzone dojściem do szerokiego konsensusu między państwami członkowskimi. Jednocześnie powinien zostać zachowany skład pięciu stałych członków. Nastąpiła więc zmiana w porównaniu z Koncepcją z 2000 roku, gdzie proponowano rozszerzenie składu i nadanie statusu stałych członków rozwijającym się i cieszącym się autorytetem państwom.

ONZ powinna pełnić rolę fundamentalną w procesie prowadzenia dialogu pomiędzy różnymi religiami, wyznaniami i kulturami. Rosja wskazuje także jak ważnym elementem strategicznej stabilności jest zapewnienie międzynarodowego bezpieczeństwa informacyjnego.

W nowej redakcji Koncepcji dodano cały podrozdział dotyczący konieczności przestrzegania norm prawa międzynarodowego. Rosja będzie przestrzegać tego prawa i oczekiwać tego od innych podmiotów stosunków międzynarodowych oraz walczyć z naruszeniami lub próbami rewizji przyjętych norm. Ważnym mechanizmem wykorzystywanym w tym zakresie ma być również Rada Bezpieczeństwa. Zagrożeniem, zdaniem Rosji, jest traktowanie prawa w zależności od koniunktury politycznej i „twórcza” interpretacja w interesie konkretnych państw, która rozmywają treść poszczególnych norm. Pod patronatem ONZ ma odbywać się rozwój bazy prawnej, zaś na terenie Europy zadanie tworzenia jednolitej przestrzeni prawnej należy do Rady Europy.

Destabilizująco na ład międzynarodowy wpływają jednostronne działania. U podstaw konfliktów leżą różnice w rozwoju społeczno-gospodarczym i różnice etniczne, i nie zostaną one rozwiązane bez poszanowania prawa międzynarodowego. Stabilność międzynarodowa w dużej mierze jest oparta na współzależnościach ekonomicznych, zaś architektura porządku światowego opiera się na niepodzielności suwerenności. W procesie kształtowania relacji międzynarodowych wzrasta znaczenie czynnika religijnego.

W Koncepcji ważne miejsca nadano polityce historycznej. Zaznaczono, iż „Zachód”, który może stracić pozycję „monopolisty” w kształtowaniu procesu globalizacji, dąży do „powstrzymywania” Rosji, włączając w to próby wykorzystania wybiórczego podejścia do historii, szczególnie czasów II wojny światowej i istnienia układu bipolarnego.  Jak nigdy ważne jest więc wypracowanie przez społeczeństwo międzynarodowe wspólnego obrazu minionej epoki, do czego konieczne są otwarte i uczciwe dyskusje. Wskazano, iż uczonym należy stworzyć warunki do prowadzenia profesjonalnych badań, w celu określenia prawdy historycznej, nie dopuszczając do wykorzystania jej jako instrumentu politycznego.

W Koncepcji zawarto deklarację przywiązania do wartości demokratycznych, włączając w to prawa człowieka. W zakresie przestrzegania norm tego prawa, Rosja współpracuje z organizacjami międzynarodowymi i pozarządowymi.

Rosja będzie przestrzegać warunków układów rozbrojeniowych czy zobowiązań w kwestii nierozprzestrzeniania broni masowego rażenia. W zakresie zmniejszenia potencjału atomowego (do minimum wystarczającego na zachowanie strategicznej stabilności) jest gotowa do prowadzenia rozmów ze wszystkimi państwami posiadającymi broń jądrową. W zakresie strategicznej obrony przeciwrakietowej opowiedziano się za stworzeniem kolektywnego systemu i wyrażono sprzeciw wobec jednostronnych działań, destabilizujących sytuację międzynarodową.

{mospagebreak}

Polityka Rosji wobec bliskiej zagranicy

W ramach polityki regionalnej szczególną uwagę Rosja będzie zwracać na współpracę z krajami Wspólnoty Niepodległych Państw. Deklaruje jednocześnie pracę nad rozwojem potencjału WNP jako forum dialogu politycznego i mechanizmu wielobiegunowej współpracy. Jednak partnerstwo strategiczne czy inne oficjalne relacje mogą być nawiązywane z państwami, które będą przejawiać do tego gotowość.

W przypadku stosunków z Białorusią i budowania Państwa Związkowego, zaznaczono konieczność umacniania powiązań ekonomicznych. Główną organizacją integrującą gospodarki ma być Euroazjatycka Wspólnota Gospodarcza. Wraz z Białorusią i Kazachstanem w jej ramach ma zostać stworzony związek celny i jednolita przestrzeń gospodarcza. Stabilność i bezpieczeństwo regionu mają się opierać na Organizacji Układu o Bezpieczeństwie Zbiorowym. W jego ramach mają być prowadzone działania na rzecz pokojowego rozwiązania konfliktów w krajach WNP. Relacje Rosji z organizacjami subregionalnymi, w których sama nie uczestniczy, określane będą na podstawie oceny ich realnego wkładu w zapewnienie dobrego sąsiedztwa i stabilności regionu.

Polityka Rosji wobec przestrzeni euroatlantyckiej

W przestrzeni euroatlantyckiej celem rosyjskiej polityki zagranicznej będzie stworzenie otwartego i demokratycznego systemu kolektywnego bezpieczeństwa, nie dopuszczając do defragmentacji i powstawania bloków polityczno-wojskowych. Na arenie międzynarodowej należy zapewnić równowagę między Rosją, UE i USA. Na ogólnoeuropejskim szczycie można  się spodziewać rosyjskiej propozycji zawarcia porozumienia o europejskim bezpieczeństwie.

Rozwój współpracy z Sojuszem Północnoatlantyckim powinien odbywać się za pośrednictwem Rady Rosja-NATO. Podobnie, jak w przypadku krajów WNP, relacje z państwami NATO będą opierać się również na ich gotowości do dialogu i współpracy z Rosją, uznania równoprawnego partnerstwa, stopnia zachowywania prawa międzynarodowego, wypełnienia zobowiązań (wziętych na siebie w ramach Rady Rosja-NATO) by nie budować bezpieczeństwa państw NATO kosztem bezpieczeństwa Rosji. Federacja podtrzymuje negatywny stosunek do rozszerzenia NATO, szczególnie wobec planów przyjęcia Ukrainy i Gruzji, a także przybliżania infrastruktury Sojuszu do granic Rosji. Taka sytuacja doprowadzi do zachwiania równowagi, spowoduje nowe rozłamy w Europie i zmniejszy efektywność współpracy.

Relacje ze Stanami Zjednoczonymi są ważne nie tylko z uwagi na potencjał ekonomiczny, ale też ze względu na kluczowy wpływ USA na strategiczne globalne bezpieczeństwo i ogólną sytuację międzynarodową. Rosyjsko-amerykańskie relacje powinny uzyskać status strategicznego partnerstwa. Nie należy spoglądać w przeszłość, trzeba skupić się na obecnych realnych zagrożeniach, a w przypadku różnicy zdań – podjąć próby osiągnięcia kompromisu w atmosferze wzajemnego zrozumienia. Rosja opowiada się za zawarciem nowych porozumień rozbrojeniowych, dążeniem do przejrzystości i budowy zaufania w relacjach dotyczących chociażby podboju kosmosu czy obrony przeciwrakietowej. W Koncepcji wezwano USA do poszanowania prawa międzynarodowego, przede wszystkim zasad Karty ONZ. Długoterminowym celem relacji jest stworzenie solidnego gospodarczego fundamentu, zapewnienie mechanizmu zarządzania rozbieżnościami interesów na zasadzie pragmatyzmu i równowagi, co zapewni przewidywalność i stabilność.

Stosunki z Unią Europejską jako jednym z ważniejszych partnerów mają na celu wypracowanie wspólnych przestrzeni w ramach gospodarki, polityki wewnętrznej i zewnętrznej, oświaty, nauki i kultury. Wzajemnie korzystne i równoprawne partnerstwo ma zostać potwierdzone poprzez zawarcie Umowy o strategicznym partnerstwie, zawierającą także perspektywę wprowadzenia reżimu bezwizowego.

Poziom prawnych standardów powinna określać Rada Europy. Wskazano, iż Organizacja Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie (OBWE) powinna wypełniać swoje obowiązki w dobrej woli i w oparciu o dialog między państwami i wspólne wypracowywanie rozwiązań na podstawie równowagi interesów. Pełna realizacja funkcji tej organizacji byłaby możliwa pod warunkiem przejścia OBWE na stałą bazę prawną, zapewniającą wyższość prerogatyw kolektywnych organów międzyrządowych. Podejście do roli OBWE jest kolejnym punktem rozbieżnym w porównaniu z Koncepcją z 2000 roku. Rosja opowiadała się wtedy za wielofunkcyjnym rozwojem OBWE, przeciwdziałając zawężeniu funkcji i ograniczeniu jej działalności do przestrzeni postradzieckiej i Bałkanów. Zauważano również, iż Akt końcowy, przyjęty na konferencji w Helsinkach w 1975 roku, zachował swoją aktualność i należy wykorzystać jego potencjał.

Dla realizacji rosyjskich interesów narodowych ważna jest również dwustronna współpraca z państwami Zachodniej Europy. Z nazwy wymieniono: Niemcy, Francję, Włochy, Hiszpanię, Finlandię, Grecję, Holandię i Norwegię. Wyrażono nadzieję, że podobnie dobre relacje będą łączyć Rosję z Wielką Brytanią. Warto zaznaczyć, iż w Koncepcji z 2000 roku była ona wymieniona, wśród europejskich partnerów, w pierwszej kolejności.
Wzajemne poszanowanie interesów, dbanie o dobre sąsiedztwo są celem w relacjach z Litwą, Łotwą i Estonią. Ważny w tym przypadku będzie także aspekt przestrzegania przez te kraje praw mniejszości rosyjskiej, nie tylko zgodnie z prawem międzynarodowym, ale również rosyjskim.

Polityka Rosji wobec pozostałych państw i głównych problemów międzynarodowych

W ramach wielobiegunowej rosyjskiej polityki w Koncepcji wymieniono także:
- Kanadę, relacje z którą mają stabilny charakter i nie podlegają politycznej koniunkturze,
- Indie, gdzie planuje się utrwalenie współdziałania w zakresie ważnych globalnych problemów i zacieśnienie współpracy w sferze gospodarczo-handlowej,
- Chiny, z którymi łączy Rosję strategiczne partnerstwo oparte na zasadzie wspólnego stanowiska wobec kluczowych problemów międzynarodowych; ważnym zadaniem, nakreślonym przez Rosję jest zacieśnienie relacji gospodarczych, by były na tak samo wysokim poziomie jak stosunki polityczne,
- rozwój współpracy w ramach trójkąta Rosja-Indie-Chiny,
- Japonię, w przypadku której istniejące wzajemne problemy będą rozwiązywane i nie powinny stanowić przeszkody przy wypracowywaniu dobrosąsiedzkich i partnerskich relacji,
- rozwój współpracy z Turcją, Egiptem, Algierią, Iranem, Arabią Saudyjską, Libią i Pakistanem na poziomie dwu- i wielostronnym,
- zdynamizowanie stosunków z regionem Południowo-Wschodniej Azji, szczególnie z Wietnamem, a także z Indonezją, Malezją, Tajlandią, Filipinami, Singapurem,
- państwa świata muzułmańskiego, gdzie Rosja będzie wykorzystywać status obserwatora w Lidze Państw Arabskich i Organizacji Islamskiej, szczególna uwaga zostanie skierowana na współpracę ekonomiczną, a w tym na energetyczną (region Bliskiego Wschodu i Północnej Afryki określono jako strategiczny dla rosyjskich interesów),
- kraje afrykańskie, z którymi współpraca będzie rozwijana głównie w ramach projektów G8. Rosja planuje zaangażować się w próbę uregulowanie konfliktów i sytuacji kryzysowych, przeprowadzać inwestycje na kontynencie oraz prowadzić dialog z regionalnymi organizacjami integracyjnymi.
- Brazylię, z którą chce nawiązać strategiczne partnerstwo,
- wypracowywanie polityczno-gospodarczej współpracy z Argentyną, Meksykiem, Kubą, Wenezuelą i innymi krajami, opierając się na dużym postępie w relacjach z tymi krajami osiągniętym w ostatnim czasie.

W wyniku istnienia źródeł konfliktów i napięć zwiększa się niebezpieczeństwo rozprzestrzeniania broni masowego rażenia. Rosja będzie więc poszukiwać politycznego rozwiązania problemu koreańskiego programu atomowego i zachęcać do prowadzenia dialogu na linii Phenian-Seul. Kwestia programu atomowego powinna być uregulowana również w przypadku Iranu. Rosja będzie dążyć do tego, aby każdy kraj, który podpisał Deklarację o nierozprzestrzenianiu broni jądrowej, mógł wykorzystywać energię atomową w celach pokojowych. W Iraku należy doprowadzić do przywrócenia pełnowartościowej państwowości i odbudowy gospodarki oraz współpracować w celu zakończenia konfliktu.

Problem Afganistanu stanowi szczególne zagrożenie dla południowych granic WNP. Wraz z innymi państwami i organizacjami, zainteresowanymi w normalizacji sytuacji w regionie Rosja będzie starać się nie doprowadzić do przenikania z tego państwa terroryzmu i narkotyków, zachęcać do normalizacji sytuacji przy uszanowaniu praw wszystkich grup etnicznych, odrodzenia Afganistanu jako suwerennego, pokojowego państwa.
Wykorzystując status stałego członka Rady Bezpieczeństwa ONZ i statusu mediatora w ramach „kwartetu bliskowschodniego” Rosja będzie wnosić wkład w rozwiązanie konfliktu na Bliskim Wschodzie. Głównym celem jest mobilizacja wysiłków i doprowadzenie do długoterminowego pokoju, włączając stworzenie państwa palestyńskiego, pokojowo współistniejącego z Izraelem.

Federacja planuje także podjęcie za granicą działań, zmierzających do zaprezentowania międzynarodowemu społeczeństwu obiektywnej i dokładnej informacji o stanowisku Rosji wobec różnych problemów globalnych, a także na temat inicjatyw i działań międzynarodowych, osiągnięć kultury, nauki i twórczości intelektualnej. W ramach dyplomacji publicznej, podjęte zostaną działania mające na celu wyjaśnienie polityki wewnętrznej i zachodzących w kraju procesów. Przyspieszeniu ma ulec rozwój własnych efektywnych środków informacji i wpływu na opinię międzynarodową. Ważny akcent położono więc na kreowanie w świecie pozytywnego wizerunku Rosji.

Rosja jako największe europejskie państwo wielonarodowe i wielowyznaniowe, z wielowiekową historią, gotowa jest pełnić konstruktywną rolę w zapewnieniu cywilizacyjnej harmonii, integracji religijnych mniejszości i przezwyciężania negatywnych konsekwencji migracji.

Polska nie została wymieniona z nazwy w żadnej z wersji Koncepcji polityki zagranicznej. Można domniemywać, iż pewne zapisy związane są z działalnością polskiej dyplomacji na arenie międzynarodowej, jak np. otwarte poparcie dla rozszerzenia NATO, negocjacje dotyczące instalacji elementów amerykańskiej tarczy antyrakietowej czy dążenie do wyjaśnienia sprawy katyńskiej.

Kierowanie polityką zagraniczną

Opierając się na konstytucyjnych uprawnieniach kierowanie polityką zagraniczną oraz reprezentowanie Rosji na arenie międzynarodowej leży w gestii prezydenta Federacji Rosyjskiej. Zgromadzenie Federalne zapewnia bazę prawną dwu- i wielostronnych relacji. Rząd określa zaś środki realizacji polityki zagranicznej. W Koncepcji z 2000 roku, w związku z aktywnością na arenie międzynarodowej, rządowi nie przewidziano do wypełnienia żadnej roli. Ministerstwo spraw zagranicznych opracowuje ogólną strategię, przedstawia propozycje prezydentowi i prowadzi politykę zgodnie z Konstytucją i Koncepcją oraz koordynuje politykę zagraniczną organów federalnych. W gestii Rady Bezpieczeństwa FR leżało przygotowanie decyzji prezydenta w zakresie bezpieczeństwa międzynarodowego i nadzór nad ich wypełnianiem. Obecnie Rada Bezpieczeństwa już tylko ocenia szanse i zagrożenia dla interesów narodowych, przygotowuje propozycje dla prezydenta oraz sprawdza efektywność podjętych na ich podstawie decyzji.