Daria Paprocka-Rzehak: Afganistan - perspektywy decentralizacji władzy

• stosunki międzynarodowe
• struktury lokalne w afganistanie
• _afganistan
• _azjanews
• _dwschod

Czy brak właściwego prawodawstwa oraz poparcia elit politycznych dla procesu decentralizacji władzy oznacza, że społeczności lokalne są pozbawione możliwości formowania swoich organów przedstawicielskich?

Przedmiotem niniejszej pracy będzie administracja lokalna w Afganistanie. Praca skupi się na prawodawstwie dotyczącym administracji w Afganistanie, obecnych formalnych i tradycyjnych struktur reprezentacji na poziomie lokalnym oraz wyzwaniach, jakie stoją przed reformatorami administracji lokalnej. 

Struktura administracja lokalnej w Afganistanie

Konstytucja Afganistanu – powstała w wyniku obrad zgromadzenia ogólnego Loja Dżirga[1] w roku 2004[2] - wyróżnia dwa rodzaje administracji: centralną i lokalną.

W administracji centralnej jednostką administracyjną jest ministerstwo a jej struktura determinowana jest przez kompozycję rządu. Poszczególne ministerstwa operują nie tylko w stołecznym Kabulu, ale i na poziomie prowincji (wolajat)[3] i dystryktów[4] (ulusłali).

Podstawową jednostką administracji lokalnej w Afganistanie jest właśnie prowincja[5], która dzieli się na jednostki pomniejsze – dystrykty. Obecnie Afganistan podzielony jest na 34 prowincje, w których zostało wydzielone 398 dystryktów.[6] Ponadto istnieje około 217 gmin (szarwali), z czego 34 stolice prowincji, które zostały wyodrębnione w strukturze administracji lokalnej jako gminy miejskie (szarwali wolajat). Nie sposób natomiast podać dokładnej liczby gmin wiejskich (szarwali ulusłali), które funkcjonują w Afganistanie.[7] 

Prowincje zarządzane są przez gubernatorów (wali), którzy podlegają bezpośrednio prezydentowi kraju i są przez niego nominowaniu w oparciu o powiązania polityczne i etniczne. Do głównych zadań gubernatorów należy koordynacja działań związanych z odbudową kraju, a przez to również zarządzanie departamentami będącymi przedstawicielstwami ministerstw na poziomie prowincji. Ponadto, gubernatorzy mają za zadanie zapewnić bezpieczeństwo i bronić praw mieszkańców prowincji oraz umacniać jedność narodową, mediując we wszelkich sporach na tle etnicznym i terytorialnym. Gubernatorzy działają we wszystkich prowincjach Afganistanu, w niektórych okazując daleko posuniętą lojalność wobec obecnego prezydenta, rządu i wdrażanej przez nich polityki, w innych zarządzając prowincją jak własnym mini-państwem.

Głową administracji państwowej na poziomie dystryktu jest gubernator dystryktu (uluswal). Do jego kompetencji, podobnie jak w przypadku gubernatora prowincji, należy koordynacja działań związanych z odbudową kraju i zarządzanie departamentami będącymi przedstawicielstwami ministerstw na poziomie dystryktów. Podobnie jak gubernator prowincji uluswal ma za zadanie zapewnić bezpieczeństwo i bronić praw obywateli dystryktu oraz mediować w sporach.

Gubernator dystryktu podlega gubernatorowi prowincji w zakresie zadań jakie powinien wykonywać. Gubernator prowincji nie może jednak ani mianować ani też odwołać gubernatora dystryktu. Ta funkcja zarezerwowana jest dla prezydenta, któremu gubernator prowincji może jedynie przedłożyć swoje propozycje. Wybór gubernatorów dystryktów, tak jak i gubernatorów prowincji, podyktowany jest w przeważającej mierze względami politycznymi, kompetencje kandydatów mają w tym przypadku znaczenie drugorzędne. O ile polityczne nominacje na szczeblu gubernatorów prowincji nadal pozwalają w większości przypadków na wybór liderów, którzy mają pewne doświadczenie w zakresie zarządzania czy administracji publicznej, o tyle osoby wybierane na stanowiska gubernatorów dystryktów prezentują wyjątkowo niski poziom wykształcenia i profesjonalizmu.  

Rady prowincji, dystryktów, gmin i sołectw…

Opisana powyżej struktura administracyjna w pełni odzwierciedla wpisaną w Konstytucję zasadę centralizmu władzy. Jednakże, Ustawa Zasadnicza stanowi również, że rząd powinien oddelegować niektóre swoje uprawnienia na poziom administracji lokalnej po to by przyspieszyć procesy rozwoju ekonomicznego, społecznego i kulturalnego, jak również zwiększyć stopień partycypacji społecznej.[8]

Dla zwiększenia partycypacji społecznej, ustawodawca przewidział w Ustawie Zasadniczej rady prowincji (szura-y wolajati), dystryktów (szura-y wuluswali), gmin (szura-y szarwali), i sołectw (szura-y qaria), które powinny zostać utworzone w drodze wolnych, powszechnych, tajnych i bezpośrednich wyborów. Na czele rad mają stanąć ich przewodniczący wybrani spośród członków rad.[9] Rola i uprawnienia rad powinny zostać określone w odrębnych aktach prawnych. [10] 

Do tej pory uchwalono jedynie Ustawę o Radach Prowincji[11]. Jest to dokument o dużym stopniu ogólności, w którym brak jasno sprecyzowanej roli rad prowincji. Zgodnie z Ustawą rady prowincji powinny funkcjonować jako organ wybieralny, którego celem jest praca nad partycypacją społeczną oraz współpracą ludności i organizacji społecznych z administracją państwową na poziomie prowincji. Ponadto, zadaniem rad prowincji jest doradztwo i kontrola urzędu prowincji.[12] 

Pierwsze rady prowincji wybrane w oparciu o Konstytucję Afganistanu z roku 2004[13], zostały utworzone w wyniku wyborów, jakie miały miejsce 18 września 2005 roku.[14] Obecnie każda prowincja ma swoją demokratycznie wybraną radę składającą z się z od 9 do 29 członków, w zależności od wielkości populacji. Rada Prowincji pracuje wspólnie z Gubernatorem, biorąc udział w rozwoju i udoskonalaniu prowincji oraz doradzając w kwestiach rozwoju i bezpieczeństwa.

Rady prowincji borykają się jednak nieustannie problemem z określenia swojej roli w procesie decyzyjnym w ramach administracji prowincji i miejsca. Zgodnie z prawem powinny one pełnić rolę łącznika pomiędzy społecznością lokalną i administracją prowincji. Wymaga to systematycznych spotkań z przedstawicielami społeczności lokalnych w dystryktach i sołectwach. Problem polega jednak na tym, że społeczności, dzieląc się z członkami rad swoimi problemami, spostrzeżeniami i formułując swoje potrzeby, oczekują, że problemy te zostaną rozwiązane. Tak niestety nie jest, bowiem rola rad prowincji w stosunku do gubernatora jest rolą wyłącznie doradczą. Rada raportuje o problemach społeczności lokalnych i doradza w kwestii priorytetowych potrzeb w poszczególnych dystryktach i sołectwach, ale to gubernator i odpowiednie resorty branżowe podejmą decyzję o alokacji programów pomocowych i rozwojowych. W związku z tym członkowie rad są coraz bardziej niechętni by pełnić rolę pośrednika pomiędzy społecznością lokalną a administracją, im dłużej bowiem wykonują oni swe zadania tym bardziej tracą swój autorytet w oczach społeczności lokalnej, która postrzega ich jako urzędników, którzy choć chętnie wysłuchają listy potrzeb i problemów, nie są w stanie im zaradzić.

W roku 2005 wraz z członkami Wolesi Dżirga i radami prowincji powinny były zostać wybrane również rady dystryktów. Do wyborów jednak nie doszło, gdyż ustawodawca nie zdołał uchwalić prawodawstwa określającego rolę tychże rad. W środowisku międzynarodowym panował konsensus, co do tego, że wybory do rad dystryktów powinny zostać odłożone na czas późniejszy nie tylko z powodu braku odpowiedniego prawodawstwa, ale również po to być dać rządowi czas na odpowiednio szeroko zakrojone konsultacje społeczne, co do roli rad dystryktów.[15] Doświadczenia rad prowincji pokazują, że słabo zdefiniowana rola organu przedstawicielskiego zniechęca społeczność lokalną do rządu w całości i do współpracy z jego reprezentantami. Dlatego też wydaje się właściwym, by określenie roli rad dystryktów, i rad pomniejszych jednostek administracyjnych, zostało poprzedzone procesem konsultacji, który doprowadziłby do jak najszerszego konsensusu, co do mandatu tychże rad.

Zgodnie z Konstytucją kadencja obecnych rad prowincji dobiega końca na przełomie sierpnia i września 2009, wtedy też powinny odbyć się kolejne wybory do rad, w tym również rad dystryktów. Doświadczenia obecnych rad prowincji pokazują jednak, że przed wyborami potrzebne jest nie tylko zdefiniowanie roli rad dystryktów, ale również dodefiniowanie roli rad prowincji. Brak jednak konsultacji społecznych i prac legislacyjnych w tym zakresie. Wszystko wskazuje na to, że Afganistan nie będzie gotowy by uformować rady dystryktów w wyborach 2009, a wybrane wówczas rady prowincji będą borykały się z tymi samymi problemami, co rady obecnej kadencji.

{mospagebreak} 

Stosunek afgańskich elit rządzących do decentralizacji kraju

Brak konsultacji i prac legislacyjnych, które prowadziłyby do powstania organów administracji lokalnej będących w stanie w sposób efektywny zarządzać państwem na poziomie prowincji, dystryktu czy sołectwa, wynika między innymi z faktu, że proces decentralizacji nie cieszy się poparciem afgańskich elit politycznych.

Przez prawie trzy dekady wojen doszło do faktycznej decentralizacji kraju. Afganistan został podzielony na dominia poszczególnych komendantów, walczących z wojskami sowieckimi, z Talibami, ale równie często walczących między sobą o sferę wpływów i zajmowane terytoria. Dlatego od czasu obalenia reżimu Talibów większość polityków afgańskich preferuje państwo silnie scentralizowane uważając, że pozwoli ono kontrolować wpływowych polityków regionalnych, którzy nierzadko otrzymują wsparcie, zarówno polityczne jak i finansowe, z zagranicy. Ponadto, uważa się, że scentralizowana władza redukuje możliwość wpływu środowisk kryminalnych (mafijnych) na sferę rządzącą oraz osłabia wpływy lokalnych komendantów, pod rządami których społeczeństwo cierpiało przez lata.

Istnieje też głęboko zakorzeniona i w pewnym stopniu uzasadniona obawa przed federalizacją kraju. Biorąc pod uwagę zróżnicowanie etniczne kraju oraz różnice dotyczące bezpieczeństwa można sobie wyobrazić scenariusz, w którym federalizacja Afganistanu jest pierwszym krokiem w kierunku rozpadu kraju na pasztuńskie południe i zdominowaną przez Tadżyków północ. Centralizacja władzy postrzegana jest w Afganistanie jako droga do wypracowania spójnego aparatu państwowego, który będzie sprawował władzę na terytorium całego kraju.

Choć delegacja władzy pomogłaby na takie ukształtowanie polityki rozwojowej kraju, które w sposób bardziej adekwatnych odpowiadałoby na zróżnicowane potrzeby obywateli Afganistanu, a szeroka partycypacja społeczna przyczyniłaby się do stabilizacji i budowania poczucia jedności narodowej, trudno znaleźć wśród afgańskich polityków prawdziwych orędowników decentralizacji. 

Administracja lokalna a tradycyjne organy przedstawicielskie

Czy brak właściwego prawodawstwa oraz poparcia elit politycznych dla procesu decentralizacji władzy oznacza, że społeczności lokalne są pozbawione możliwości formowania swoich organów przedstawicielskich? Otóż nie. W Afganistanie wyjątkowo rozpowszechnionym jest istnienie szury, tradycyjnego organu decyzyjno-konsultacyjnego na poziomie lokalnym.

Szura podobnie jak dżirga jest organem przedstawicielskim od dawna funkcjonującym w społeczeństwie afgańskim i wywodzi się z zawartej w tekście koranicznym zasady konsultacji.[16] Istotą szury jest swoboda naradzania się, wymiany poglądów i prowadzenia dialogu jak również podejmowanie decyzji we wszystkich sprawach dotyczących ogółu. To właśnie poprzez instytucję szury możliwe jest by o sprawach narodu decydowali jego przedstawiciele. Szury funkcjonują na wszystkich poziomach administracji lokalnej Afganistanu. W przypadku dystryktów, szury przejęły wiele obowiązków przewidzianych dla formalnych struktur reprezentacji – rad dystryktów.

Nie należy jednak utożsamiać szury z opisanymi wcześniej radami. Szura, choć podobna w swym zamyśle do przewidzianych konstytucyjnie rad, nie jest wybrana w wyborach powszechnych i tajnych, nie jest też określony czas jej kadencji. Członkowie szury wybierani są spośród lokalnej oligarchii na zebraniu dżirgi. Na przykład w skład szury na poziomie dystryktu wchodzą przedstawiciele różnych środowisk, plemion bądź grup etnicznych dystrykt zamieszkujących. W szurze zasiadają osoby uznane przez społeczność lokalną jako godne szacunku np. osoby, które odbyły pielgrzymkę do Mekki (hadżdż).

Decyzje w ramach szury zostają podejmowane na zasadzie konsensusu. Często szura prowadzi mediacje pomiędzy zwaśnionymi stronami (rodzinami, etnosami) w ramach społeczności, którą reprezentuje. Społeczności lokalne, szczególnie na terenach wiejskich, dużo częściej zwracają się z problemami o charakterze prawnych, do lokalnych szur niż do państwowych struktur wymiaru sprawiedliwości.

Jednakże w kwestiach związanych z odbudową i rozwojem dystryktu kompetencje szury są niewielkie. Szura zwykle służy pomocą w dostarczeniu informacji na temat bezpieczeństwa obszaru, jaki reprezentuje, potrzeb ludzi zamieszkujących tenże obszar czy ich zdywersyfikowania etnicznego bądź plemiennego. Pełni bardziej funkcję przedstawicielsko-informacyjną i konsultacyjną niż decyzyjną. Bowiem decyzja np. o dystrybucji środków finansowych na projekty rozwojowe w danym rejonie nadal zapada na poziomie ministerialnym.

Inne są też oczekiwania społeczności lokalnej wobec szur. Jest powszechnie akceptowanym, że jest to ciało konsultacyjne i doradcze, dlatego też rzadko obarczane jest winą za niski standard życia w danym rejonie, brak środków pomocowych czy projektów rozwojowych, ponieważ szura nie jest postrzegana jako część aparatu państwowego. Jeśli natomiast prawodawca zdecydowałby się na jej legitymizację i włączenie w struktury administracji państwowej, oczekiwania społeczne, co do działań szury natychmiast by wzrosły.

Tradycyjne formy reprezentacji cieszą się sporą dozą legitymizacji wśród społeczności, posiadają też znaczącą ilość wiedzy o charakterze lokalnym, która może być przydatną dla administracji państwowej. Dlatego też tradycyjne struktury nie mogą zostać pominięte w procesie kształtowania struktury administracji lokalnej.

Istnieją różnorodne modele wykorzystane w innych krajach, gdzie tradycyjne struktury zostały połączone z formalnymi strukturami państwowymi, poprzez przyznanie im roli doradczej lub włączenie ich w poczet pracowników rządowych.[17] Obecnie, kiedy tworzone są zręby administracji lokalnej w Afganistanie należy określić jak połączyć, funkcjonujące już, formalne i nieformalne formy reprezentacji. 

{mospagebreak}

Wyzwania i możliwe kierunki działań 

„Nasza lokalna struktura administracyjna – czytamy w Narodowej Strategii Rozwoju Afganistanu - jest szczególnie słaba, co spowalnia koordynację działań administracji rządowej na poziomie prowincji i dystryktów i w konsekwencji obniża naszą wiarygodność w oczach doskonałej większości populacji żyjącej na terenach wiejskich.”[18] 

Dla poprawy wizerunku administracji rządowej na poziomie lokalnym niezbędnym jest zwrócenie większej uwagi na kompetencje kandydatów rozpatrywanych na stanowiska gubernatorów prowincji i dystryktów. Obecne upolitycznienie procesu nominacji nie służy profesjonalizacji elit władzy a przez to obniża wiarygodność rządu.

Choć wstępny termin wyborów rad to przełom sierpnia i września 2009, najprawdopodobniej, rząd będzie musiał po raz kolejny rozważyć opcję odłożenia wyborów do rad dystryktów. Potrzebne jest bowiem prawne usankcjonowanie podziału administracyjnego kraju oraz przeprowadzenie konsultacji społecznych w sprawie roli i mandatu rad na poszczególnych szczeblach administracji lokalnej. Jak pokazuje przykład rad prowincji, tworzenie wybieralnych organów władzy bez jasno określonej roli i odpowiedniego poparcia politycznego, będzie nieuchronnie prowadziło do ich ograniczonej efektywności. Istnieje również ryzyko, że organy te, w swej niezdefiniowanej formie, przyczynią się do wzrostu niezadowolenia z rządu i administracji państwowej na poziomie lokalnym.[19] Konsensus w sprawie roli rad dystryktów pozwoli na stworzenie prawa jasno określającego ich kompetencje.

Wolesi Jirga debatuje obecnie nad poprawkami do Ustawy o Radach Prowincji. Ważnym jest by w znowelizowanym kształcie ustawa ta określała jasno kompetencje rad, bowiem ich obecna rola doradcy i pośrednika pomiędzy społecznościami lokalnymi a aparatem państwowym jest równie frustrująca dla społeczności jak i dla członków rad.