Kształtowanie przez UE wspólnej polityki obronnej

• integracja
• ue
• wpzib

(Fragment pracy nagrodzonej w konkursie na najlepszą pracę magisterską z zakresu współczesnych stosunków międzynarodowych Unii Europejskiej (II miejsce),  przez Wyższą Szkołę Gospodarki w Bydgoszczy, a także Punkt Informacyjny Komisji Europejskiej Europe Direct – Bydgoszcz).

Dyskusje na temat zakresu oraz formuły prowadzenia WPZiB powróciły podczas konferencji międzyrządowej w Turynie w latach 1996-1997. Spory głównie dotyczyły relacji UE-UZE i ewentualnego włączenia kwestii polityki obronnej i obrony europejskiej do kręgu działań UE. W efekcie doszło do przyjęcia nowelizacji TUE w postaci Traktatu Amsterdamskiego (TA), co stanowiło niewielki postęp w tej dziedzinie[1].

W pierwszej kolejności wspomnieć należy o zmianie numeracji artykułów, którą wprowadzał TA. W jej wyniku znowelizowany tytuł V TUE obejmował odtąd artykuły 11-28. Kompetencje Rady Europejskiej w zakresie ustalania zasad i ogólnych wytycznych dla WPZiB poszerzono o kwestie polityczno-obronne, a także częściowo o pewien zakres działań w ramach UZE[2]. W rozbudowanym art. 17(1) podkreślono rolę UZE jako integralnej części rozwoju UE, jak też możliwość włączenia UZE w ramy UE, jeśli Rada tak zdecyduje. Co ważniejsze jednak, zgodnie z postanowieniem owego artykułu UZE miała odtąd zapewniać UE zdolność operacyjną w zakresie prowadzenia misji humanitarnych i ratunkowych, misji utrzymania pokoju oraz misji zbrojnych służących zarządzaniu kryzysami, w tym przywracaniu pokoju[3]. Novum stanowiło także, zawarte w art. 23, wprowadzenie możliwości konstruktywnego wstrzymania się od głosu[4] (przy utrzymaniu ogólnej zasady jednomyślności). Polegało to na złożeniu formalnego oświadczenia, wskutek którego dane państwo członkowskie, akceptując wiążącą moc decyzji dla UE, nie zostaje zobowiązanie do jej wykonywania. Decyzja nie może jednak zostać podjęta, jeżeli konstruktywne wstrzymanie się od głosu obejmie więcej niż jedną trzecią głosów ważonych.

Odwołano się przy tym także do fundamentalnej wspólnotowej zasady solidarności, zgodnie z którą państwo takie powstrzymywać się będzie od działań sprzecznych lub utrudniających uskutecznianie tejże decyzji. Sekretarzowi Generalnemu powierzono funkcję Wysokiego Przedstawiciela ds. WPZiB. Natomiast na mocy deklaracji dołączonej do TA utworzono w ramach Sekretariatu Generalnego Rady jednostkę do spraw planowania politycznego i wczesnego ostrzegania, której zadaniem było monitorowanie, analiza i ocena zagadnień, problemów i potencjalnych zagrożeń WPZiB czy też opracowywanie koncepcji strategicznych dla Rady, Przewodniczącego i Komisji[5].

Instytucjonalne wzmacnianie WPZiB jednak nie szło w parze z jej skutecznym funkcjonowaniem w praktyce. Zjawisko to zaobserwować można było podczas konfliktu w Kosowie, kiedy to UE, mimo wczesnej reakcji i podjęcia szeregu inicjatyw, okazała się bezsilna w walce z zaostrzającym się kryzysem. Stało się tak przede wszystkim ze względu na brak odpowiednich struktur i instrumentów wojskowych[6].

Chociaż idea wzmocnienia europejskiej zdolności obronnej popierana była przez najbardziej wpływowe kraje Unii, wykształciły się dwie koncepcje jej urzeczywistniania: poprzez włączenie UZE do UE (Francja, Niemcy) lub stworzenie europejskiej wyodrębnionej struktury na użytek UE w ramach NATO (Wielka Brytania). Jeśli chodzi natomiast o stanowisko NATO w tej kwestii, zaakceptowano dążenia UE do zdolności operacyjnej wówczas, gdy NATO jako całość nie będzie zaangażowane, gdyż może to pomóc w podejmowaniu wyzwań XXI wieku[7].

W ciągu 1999 roku zapadły wreszcie istotne decyzje, głównie na szczytach w Kolonii i Helsinkach. Na spotkaniu Rady Europejskiej w Kolonii państwa członkowskie wyraziły swoją aprobatę dla idei stworzenia Wspólnej Europejskiej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony (WEPBiO), celem zapobiegania konfliktom i rozwiązywania kryzysów za pomocą prowadzenia misji petersberskich. Znacząca była również wspólna deklaracja Niemiec, Francji, Belgii, Hiszpanii i Luksemburga o przekształceniu Korpusu Europejskiego w europejskie siły szybkiego reagowania udostępniane NATO i UE, co stanowiło rozwiązanie kompromisowe w dziedzinie bezpieczeństwa i obrony, nieco bliższe koncepcjom brytyjskim i krajów neutralnych[8].
{mospagebreak}
Następnie w dniach 10-11 grudnia 1999 roku na szczycie w Helsinkach oficjalnie proklamowano ustanowienie WEPBiO jako narzędzie w ramach WPZiB. Postanowiono też o powstaniu przy Radzie Europejskiej nowych organów politycznych i wojskowych, takich jak stały Komitet Polityczny i Bezpieczeństwa, Komitet Wojskowy i Sztab Wojskowy. Państwa członkowskie UE podjęły zobowiązanie do gotowości od 2003 roku wystawienia w terminie 60 dni, na okres co najmniej roku, sił wojskowych w liczbie 50-60 tysięcy osób zdolnych do podjęcia misji petersberskich. Jednocześnie zaznaczono, iż celem takiego zobowiązania nie jest tworzenie armii europejskiej oraz że nie doprowadzi to do powielania funkcji NATO (autonomiczna zdolność operacyjna UE występować może w przypadku braku zaangażowania NATO oraz w sytuacji międzynarodowego kryzysu)[9].  

W efekcie tych ustaleń w 2000 roku doszło do podpisania Traktatu Nicejskiego, reformującego TUE. Na mocy jego postanowień (wspartych przez postanowienia deklaracji Rady Ministerialnej UZE z dnia 13 listopada 2000 roku) przestały istnieć traktatowe związki funkcjonalne pomiędzy UE a UZE. Realizowaniem misji petersberskich[10] odtąd zajmować się będzie UE, działająca pod ogólnym kierownictwem Rady Europejskiej. Zaznaczono przy tym, że powyższe postanowienia nie stanowią przeszkody w rozwijaniu ściślejszej współpracy między państwami w ramach UZE i NATO. Instytucję ściślejszej współpracy w ramach WPZiB natomiast przemianowano na „wzmocnioną współpracę”, która funkcjonować może w zakresie wspólnych stanowisk i wspólnych działań, z wyłączeniem spraw wojskowych i polityczno-obronnych[11]. Od czasu konferencji w Nicei przemianowano także przyjętą w Helsinkach nazwę WEPBiO na Europejską Politykę Bezpieczeństwa i Obrony (EPBiO), celem unaocznienia różnic pomiędzy tą polityką, realizowaną w ramach drugiego filaru UE, a polityką wspólnotową, prowadzoną w odmiennej formie i przy użyciu innych instrumentów w zakresie pierwszego filaru[12].

Jak dotąd Traktat z Nicei stanowił ostatni prawnie wiążącą reformę TUE w sprawie WPZiB. Jednakże wydarzenia z 11 września 2001 roku, a następnie kryzys polityczny w związku z sytuacją w Iraku i zróżnicowanymi relacjami krajów europejskich z USA, uświadomiły UE jej słabości w prowadzeniu polityki zagranicznej i obronnej. Przejawem tego było m. in. przyjęcie 12 grudnia 2003 roku dokumentu precyzującego Europejską Strategię Bezpieczeństwa (European Security Strategy), w którym podkreślono znaczenie nowych bezpośrednich zagrożeń dla światowego bezpieczeństwa, takich jak terroryzm, międzynarodowa przestępczość zorganizowana, proliferacja broni masowego rażenia oraz konflikty regionalne, na których skupiać powinna się UE (kierując się zasadą multilateralizmu), jako globalny podmiot bezpieczeństwa[13]81.  

Środki usprawniające wdrażanie WPZiB przewidywał także podpisany 24 października 2004 roku Traktat ustanawiający Konstytucję dla Europy. Miało się to stać dzięki nadaniu UE osobowości prawnej, utworzeniu urzędu Ministra Spraw Zagranicznych UE celem lepszej koordynacji tej polityki oraz wprowadzeniu form jej uelastyczniania przez rozszerzenie możliwości stosowania procedury głosowania kwalifikowaną większością. Jednakże obawy zarówno starych (głównie ze względów ekonomicznych), jak i nowych państw członkowskich (w związku z deficytem poczucia suwerenności) spowodowały znaczne trudności w ratyfikacji Traktatu. Jego tekst stał się podstawą dalszych prac[14].  

Przypisy:

1. R. Zięba, Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa Unii Europejskiej, Wydawnictwa Akademickie i Profesjonalne, Warszawa 2007, s. 51.
2. Zgodnie z nowelizacją TA - art. 13(1) i 17(3) TUE.
3. Zadania te często określane są w różnych źródłach mianem misji, operacji lub zadań petersberskich.
4. W ten sposób trafnie określa tę instytucję B. Tonra w Amsterdam. What the Treaty Means, Institute of European Affairs, Dublin 1997 [w:] J. Justyński, Instytucje i porządek prawny Unii Europejskiej na tle tekstów prawnych oraz orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, Towarzystwo Naukowe Organizacji i Kierownictwa "Dom Organizatora", Toruo 2003, s. 155.
5. J. Justyński, op. cit., s. 154.
6. J. Zajączkowski, Wspólna polityka zagraniczna, bezpieczeństwa i obrony Unii Europejskiej, Akademia Dyplomatyczna Ministerstwa Spraw Zagranicznych, Warszawa 2004, s. 20.
7. Ibidem.
8. Ibidem.
9. Ibidem.
10. Art. 1(2) Traktatu z Nicei zmieniający art. 17 TUE mówi dosłownie o „misjach humanitarnych i ratunkowych, misjach utrzymania pokoju oraz misjach zbrojnych służących zarządzaniu kryzysami, w tym przywracaniu pokoju”.
11. R. Zięba, op. cit., s. 53-55.
12. K. Malak, Unia Europejska w europejskim kompleksie bezpieczeństwa [w:] M. Stolarczyk (red.), Unia Europejska i Polska wobec dylematów integracyjnych na początku XXI wieku, Wydawnictwo Adam Marszałek, Toruń 2007, s. 85.
13. Brussels European Council, Presidency Conclusions, [w:] Bulletin of the European Union, 2003, nr 12, ustępy 83-86; szerzej zob. także: Council of the European Union, A Secure Europe in a Better World - European Security Strategy, Brussels, 12 December 2003 (http://ue.eu.int/uedocs/cmsUpload/78367.pdf) oraz K. Malak [w:] M. Stolarczyk, op. cit., s. 86-88.
14. Szerzej zob. R. Zięba, op. cit., s. 249-258.