Maciej Jarecki: Początki II filara Unii Europejskiej - od Plevena do EWP

• francja
• unia europejska
• _pe24

Po II wojnie światowej w Europie ścierały się ze sobą dwie wizje integracji: federalistyczna oraz intergowernmentalistyczna. [1] Oba podejścia zakładały zacieśnianie współpracy europejskiej, jednak opowiadały się za inną metodą realizacji tego celu. Zwolennicy koncepcji federalistycznej zakładali utworzenie ponadnarodowych struktur, które odgórnie miały zarządzać procesem integracji europejskiej, z kolei proponenci opcji międzyrządowej opowiadali się za pragmatyczną współpracą międzyrządową. Tarcia między zwolennikami obu koncepcji, które do dziś są widoczne w Unii Europejskiej, doprowadziły do odrzucenia pierwszych koncepcji współpracy politycznej, które pojawiły się na początku lat 50. i skupienia się na współpracy gospodarczej, której podjęcie po II wojnie światowej przez państwa europejskie było koniecznością. „Państwa te, działając pojedynczo, nie byłyby w stanie zmniejszać dystansu i uzyskać pozycji równorzędnego partnera wobec Stanów Zjednoczonych, podejmujących ekspansję gospodarczą w Europie”.[2]

Klimat do rozwoju współpracy politycznej nie był tak korzystny jak do współpracy gospodarczej. Tuż po największej w dziejach ludzkości wojnie rządy europejskie były sceptycznie nastawione do dzielenia się suwerennością.

Wzrastające zagrożenie ze strony ZSRR doprowadziło jednak do pierwszego wyraźnego kroku na drodze do współpracy politycznej i obronnej. 17 marca 1948 r. został zawarty Traktat brukselski (o współpracy gospodarczej, społecznej i kolektywnej obronie), na mocy którego powstała Unia Zachodnia.[3] Wobec zawarcia 4 kwietnia 1948 r. Traktatu północnoatlantyckiego, Unia Zachodnia nie odegrała większej roli, była jednak pierwszym zrealizowanym projektem integracyjnym w dziedzinie pozagospodarczej w powojennej Europie.

W tym miejscu warto również wspomnieć o poswataniu 5 maja 1949 r. Rady Europy – organizacji międzynarodowej, która ostatecznie pozostała poza strukturami Unii Europejskiej, jednak stanowiła ważny krok w szeroko rozumianym procesie integracji europejskiej.

Plan Plevena i Europejska Wspólnota Obronna

„Za oficjalny początek procesu kształtowania się struktur wspólnotowych jest uznawany dzień 9 maja 1950 r., w którym francuski minister spraw zagranicznych Robert Schuman przedłożył projekt utworzenia ponadnarodowego ugrupowania gospodarczego, kontrolującego produkcję węgla i stali w państwach członkowskich”.[4] Plan Schumana zaowocował 18 kwietnia 1951 r. powołaniem do życia Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali (dalej: EWWiS), na mocy tzw. traktatu paryskiego.

Mniej szczęścia miał przedstawiony w tym samym czasie inny francuski projekt, zwany planem Pleven’a. Dnia 24 października 1950 r. francuski premier Rene Pleven wystąpił z propozycją utworzenia Europejskiej Wspólnoty Obronnej (dalej EWO). Projekt zyskał aprobatę Belgii, Holandii, Luksemburga, RFN, Włoch i Francji, co doprowadziło do podpisania 27 maja 1952 r. w Paryżu Traktatu ustanawiającego EWO. Składał się on z 132 artykułów i miał obowiązywać przez 50 lat.[5]

EWO miała stanowić militarny odpowiednik gospodarczej EWWiS – dalsza integracja europejska miała przebiegać w oparciu o te dwie struktury. EWO stawiała sobie za cel obronę Europy Zachodniej przed ewentualną agresją radziecką, przeciwdziałanie odrodzeniu się niemieckiego militaryzmu, oraz stopniowe uniezależnianie się od pomocy militarnej Stanów Zjednoczonych. Cele te miały być zrealizowane poprzez stworzenie wspólnej armii pod kolektywnym dowództwem. Traktat o EWO zakładał powołanie wzorowanych na EWWiS organów, a więc Komisariatu, Rady Ministrów, Zgromadzenia i Trybunału (który miał być wspólny dla EWO i EWWiS).[6]

Traktat o EWO nie wszedł w życie. Nie po raz ostatni w historii Francja opowiedział się przeciwko francuskiemu projektowi. Francuskie Zgromadzenie Narodowe 30 sierpnia 1954 r. większością głosów 319 przeciwko 264 odrzuciło wniosek o ratyfikację traktatu.[7] EWO nie powstała, a jej klęska spowodowała impas w rozmowach o współpracy militarnej.

Europejska Wspólnota Polityczna [8]

Równolegle do starań o ratyfikację traktatu o EWO trwały prace nad ustanowieniem Europejskiej Wspólnoty Politycznej, która miała być strukturą nadrzędną wobec EWO i EWWiS dopełniającą je o pierwiastek polityczny.[9] Propozycja Europejskiej Wspólnoty Politycznej została przedstawiona przez Tymczasowe Zgromadzenie EWWiS 10 marca 1953 r.[10] Był to projekt, który jako pierwszy odnosił się tak wyraźnie do współpracy w dziedzinie polityki zagranicznej, przewidywał bowiem koordynację krajowych polityk zagranicznych państw zachodnioeuropejskich. Założenie to legło później u podstaw WPZiB.

Europejska Wspólnota Polityczna nie zaczęła nigdy funkcjonować. Jako, że jej utworzenie było nierozłącznie związane z ratyfikowaniem przez szóstkę państw traktatu o EWO, sprzeciw francuskiego Zgromadzenia Narodowego położył kres także temu projektowi.

W momencie, gdy upadły EWO i Europejska Wspólnota Polityczna, integracja gospodarcza miała się dużo lepiej. Negocjacje między członkami EWWiS doprowadziły do podpisania 25 marca 1957 r. tzw. traktatów rzymskich, a więc Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Gospodarczą oraz Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Energii Atomowej. Zawarty na 50 lat traktat o EWWiS funkcjonował nadal, od 1957 r. możemy więc mówić o trzech Wspólnotach Europejskich. {mospagebreak}

Plany Foucheta

Niepowodzenie projektów EWO i Europejskiej Wspólnoty Politycznej spowodowało zawieszenie prac nad integracją polityczną i militarną aż do lat 60. Główny inicjator integracji europejskiej – Francja – doświadczał w owym czasie silnych napięć wewnętrznych spowodowanych walką polityczną między federalistycznie nastawionymi socjalistami, a sceptycznymi wobec integracji gaullistami, lansującymi koncepcję „Europy ojczyzn”. Jedenaście lat rządów generała Charlesa de Gaulle we Francji (premier w latach 1958-69 i prezydent w latach 1959-69), to okres trudny dla integracji europejskiej. Generał był przeciwny rozwijaniu struktur ponadnarodowych ograniczających suwerenność Francji, a bez stopniowego zrzekania się przez państwa niektórych kompetencji do współdecydowania na ponadnarodowym szczeblu nie mogło być mowy o zacieśnianiu współpracy europejskiej.

Co ciekawe, zarówno próba przełamania impasu w dziedzinie integracji politycznej, jak i kolejny impas zostały spowodowane przez Francję i to jeszcze za rządów generała de Gaulle’a.

Z inicjatywy Francji zwołano 10-11 lutego 1961 r. do Paryża spotkanie ministrów spraw zagranicznych  państw szóstki.[11] W celu kontynuacji prac nad integracją polityczną i militarną powołano do życia grupę roboczą w której przewodnictwo objął Christian Fouchet – francuski ambasador w Kopenchadze.

Pierwszy Plan Foucheta – Unia Narodów Europejskich

Pierwsza propozycja grupy Foucheta, przedstawiona 19 października 1961r. zawierała projekt utworzenia Unii Narodów Europejskich (dalej UNE), która nawiązywała do niezrealizowanej koncepcji Europejskiej Wspólnoty Politycznej. UNE miała ustanowić unię polityczną, z dużym zakresem kompetencji w dziedzinie polityki zagranicznej i obrony, a także nauki i kultury. [12] Decyzje miały zapadać na zasadzie jednomyślności z prawem veta każdego państwa, a więc przyjęto klasyczną procedurę międzyrządową. UNE nie odnosiła się do kwestii ekonomicznych, którymi miały się zajmować trzy Wspólnoty posługujące się metodą ponadnarodową (wspólnotową).

W ramach UNE miały powstać jej organy, a więc Rada i Komisja Polityczna (wraz z aparatem administracyjnym). Funkcję parlamentarne miało sprawować Zgromadzenie Wspólnot Europejskich. Akcesja do UNE byłaby uzależniona od jednomyślnej decyzji państw członkowskich.[13]

Pierwszy Plan Foucheta nie wszedł został zaakceptowany przez państwa Beneluksu i Włochy. Rządy tych państw obawiały się, że plan ten jest francuska grą obliczoną na osłabienie NATO i tym samym współpracy transatlantyckiej, a na to nie były gotowe.

Drugi Plan Foucheta

W toku dalszych negocjacji międzyrządowych plan Foucheta ulegał kolejnym zmianom, które były wyrazem kompromisu między państwami szóstki, a w szczególności między Francją i Niemcami a pozostałą czwórką. Kolejna wersja Planu przedstawiona 18 stycznia 1962r. miała zawierać uzgodniony kompromis, który polegał przede wszystkim na zapisie o współpracy na rzecz umacniania NATO, a także rozszerzeniu zadań UNE na kwestie gospodarcze oraz powołaniu nowego organu – Komitetu Ministrów. Ostatecznie uzgodniony kompromis nie znalazł się w przedstawionym dokumencie.[14]

„Generał de Gaulle osobiście dokonał w nim zmian, wykreślając część postanowień będących ustępstwami na rzecz partnerów w rokowaniach. Tak poprawiony Plan (znany jako Fouchet II) nie mógł zyskać akceptacji pozostałych państw i został odrzucony.”[15]

Europejska Współpraca Polityczna (EWP)

Stosunek generała de Gaulle do integracji politycznej spowodował impas w dalszym zacieśnianiu współpracy trwający aż do roku 1970. Dopiero śmierć generała i objęcie stanowiska prezydenta Francji przez Georgesa Pompidou umożliwiła podjęcie realnych kroków na drodze do utworzenia II filara Unii. Milowym krokiem ku temu było przyjęcie tzw. Raportu Davignona i utworzenie 27 października 1970 r. Europejskiej Współpracy Politycznej, którą uważa się za bezpośrednią poprzedniczkę dzisiejszej WPZiB[16].

Przypisy:

1. R. Zięba, Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa Unii Europejskiej,  Wydawnictwa Akademickie i Profesjonalne, Warszawa 2007, s. 15
2. A. Przyborowska-Klimczak, Prawne aspekty procesu integracji europejskiej – rys historyczny [w:] Prawo Unii Europejskiej. Zagadnienia systemowe, J. Barcz (red.), Wydawnictwo Prawo i Praktyka Gospodarcza, Warszawa 2006, s. 2
3. R. Zięba, op.cit., s.17
4. A. Przyborowska-Klimczak, op.cit., s. 3
5. J. Barcik, A. Wentkowska, Prawo Unii Europejskiej z uwzględnieniem Traktatu z Lizbony, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, s.348
6. R. Zięba, op.cit., s.18
7. J. Barcik, A. Wentkowska, op.cit., s.348
8. Europejskiej Wspólnoty Politycznej nie należy mylić z Europejską Współpracą Polityczną, a więc z projektem, które wszedł w życie w październiku 1970 r.
9. J. Barcz, Międzyrządowe obszary współpracy w UE – II i III filar UE, [w:] J. Barcz, E. Kawecka-Wyrzykowska, K. Michałowska-Gorywoda, Integracja Europejska, Wolters Kluwer Polska, Warszawa 2007, s.68
10. K. Łastawski, Historia integracji europejskiej, Wydawnictwa Akademickie i Profesjonalne, Warszawa 2006, s.111I
11. Ibidem, s, 140
12. J. Barcik, A. Wentkowska, op.cit., s.348
13. R. Zięba, op.cit., s.22
14. Ibidem, s. 22
15. J. Barcik, A. Wentkowska, op.cit., s.348
16. K. Łastawski, op.cit., s.174