Karolina Bednarczyk: Negocjacje finansowe w UE - relacja z CIE

• agenda2000
• ue

Wykład z 6 kwietnia 2005 pod tytułem : „Dynamika i mechanizmy negocjacji finansowych w UE (na przykładzie Agendy 2000) prowadził Jan Hofmokl, pracownik Departamentu Analiz i Strategii Urzędu Komitetu Integracji Europejskiej. Jest on członkiem zespołu, który obecnie bierze udział w negocjacjach nad podziałem środków unijnych w ramach Nowej Perspektywy Finansowej na lata 2007-2013, lub jak kto woli Agendy 2007. Stali bywalcy cyklu wykładów wspólnie określili ten jako najciekawszy i najbardziej kompetentny wśród dotychczas przeprowadzonych w CIE. Cenne okazały się także uwagi byłego wiceministra rolnictwa w latach 1999-2004, Jerzego Plewy, który brał udział w negocjacjach przedakcesyjnych, a który znalazł się wśród audytorium wykładu.

Istnieją dwie teorie dotyczące kwestii Integracji europejskiej. Pierwszą z nich jest Liberal Intergovernmentalism, według której istnieją trzy poziomy integracji. Poziom najniższy, który często określa się terminem „poziom mezo” dotyczy właściwie kwestii technicznych, decyzji dotyczących kształtowania i realizacji poszczególnych polityk. Nad nim znajduje się poziom systemowy obejmujący decyzje nadające kierunek realizacji polityk wspólnotowych. Poziom najwyższy, którego autor wykładu nazwał własnym określeniem: poziom „meta” to już decyzje o wadze historycznej, tzw. „wielkie targi”, gdzie najbardziej uwidaczniają się kwestie polityczne.

Teoria LI została zapoczątkowana przez Amerykanina Andrew Morawcsik’a, który zrewolucjonizował myślenie o integracji europejskiej. W artykule opublikowanym w prestiżowych „JCMS” w 1993 pt.: „Preferences and Power In the EU” ogłosił prymat państw członkowskich nad samymi instytucjami UE w kierowaniu Wspólnotą. Moravcsik dowodził także w swej książce: „Choice of Europe” swojej teorii według której wyznaczanie kierunków rozwoju i priorytetów polityk wspólnotowych ma miejsce na wielkich szczytach państw członkowskich, a  więc poziomie „meta”. Zatem to interesy narodowe członków Unii są najważniejsze!

Drugą teorią jest Historical Institutionalism, który stanowi łagodniejszą wersję instytucjonalizmu. Teoria ta dowodzi, że równie ważny co poziom „meta” jest poziom systemowy – a więc instytucje UE, które maja swoje priorytety i niezależność oraz są w stanie formułować i bronić własnych interesów, czego przykładem może być Europejski Trybunał Sprawiedliwości.

Podsumowując, jakie są różnice pomiędzy dwoma teoriami?
Po pierwsze, LI  podkreśla wiodącą rolę państw członkowskich, a instytucje unijne mają pełnić jedynie rolę służebną. Inaczej HI – tu rzeczywiście kierunek rozwoju nadają Wspólnotom państwa członkowskie, ale jednocześnie instytucje stanowią pełnoprawnych aktorów procesu negocjacji.
Różne są także opinie na temat charakteru negocjacji, wg LI jest to proces konfliktualny, gdzie ścierają się interesy narodowe, natomiast HI – konsensualny.

Jednakże doświadczenie pokazało, że żadna z tych teorii nie tłumaczy w pełni procesu negocjacji unijnych. Dotychczas żadne negocjacje nie miały charakteru konsensualnego. Próba odejścia w Agendzie 2000 od negocjacji konfliktualnych nie powiodła się. Ostatecznie, interesy narodowe przeważyły nad interesem wspólnotowym.
Przy rozmowie o negocjacjach finansowych często pojawia się kwestia „niemieckiego czeku” – gdyż dotychczas przy braku porozumienia zawsze to niemieccy politycy byli skłonni do finansowania i ustępstw. Ten stan rzeczy zmienił się jednak pewien czas temu z powodu słabej kondycji gospodarki niemieckiej. Innym pojęciem które jest związane z tematem to „negocjacje negatywne”, gdyż  zawsze „na koniec dnia” negocjacji każdy niemal uczestnik musi z czegoś zrezygnować.

Dynamika i mechanizmy negocjacji Agendy2000.
Na przebieg tych negocjacji miało wpływ wiele czynników, które można podzielić na wewnętrzne i zewnętrzne.
Do tych pierwszych należą:
1)Ramy instytucjonalne.
Obejmują one takie kwestie jak osadzenie procedury w prawie wspólnotowym ( zasada koniecznej równowagi budżetowej, średniookresowa perspektywa planowania, osadzenie procedury w Porozumieniu międzyinstytucjonalnym – Komisji, Parlamentu i Rady Europejskiej). Instytucje te prowadzą w negocjacjach dialog.
2) Agenda Setting
Kompleksowy projekt wydatkowania środków z budżetu UE przedstawia Komisja Europejska. Złożoność pakietu powoduje konieczność prowadzenia prac na wielu odsłonach Rady UE, co wiąże się z uczestnictwem wielu przedstawicieli państw członkowskich. W roli pomocnika Komisji występuje Prezydencja,  na niej też spoczywa odpowiedzialność za wynik negocjacji. Jest ona także strażnikiem kalendarza prac.
W trakcie negocjacji Agendy 2000 rola ta przypadła Austrii i Niemcom, które wprowadziły ambitny kalendarz prac, będący właściwie wyścigiem z wyborczym kalendarzem w Niemczech. Kraj ten w celu usprawnienia negocjacji wprowadził wiele usprawnień: zwielokrotnienie okazji do prac w postaci nieformalnych spotkań roboczych, zmniejszenie delegacji biorących udział w spotkaniach wyższego szczebla, co znacząco skróciło czas podejmowania decyzji oraz wprowadzenie kwestionariusza 11 pytań dotyczących priorytetów państw, który wywołuje debatę wewnątrz krajów członkowskich nad najważniejszymi problemami.
 3)Budowanie kompromisów.
W tej kwestii ważne znaczenie ma autorytet Komisji Europejskiej, która uważana jest za strażnika interesów wspólnoty. Również zaufaniem, choć kruchym, cieszy się Prezydencja. Propozycja pakietu legislacyjnego Komisji jest najistotniejszym elementem i nad nią toczy się dyskusja pozostałych instytucji dopóki nie pojawi się alternatywa (a trzeba podkreślić że wypracowanie alternatywy jest procesem kosztownym). W praktyce wygląda to tak: „Nic nie jest uzgodnione, dopóki wszystko nie jest uzgodnione”- każde państwo czeka na koniec negocjacji ze swoją deklaracją w obawie przed zbyt wczesnym ustępstwem.

Czynniki zewnętrze obejmują takie kwestie, jak: kontekst polityczny negocjacji i preferencje narodowe. Agenda 2000 była jakby odpowiedzią na rozszerzenie Unii o nowych członków, co wpłynęło na podział środków i większy nacisk na Politykę Spójności. Ogólna dekoniunktura ekonomiczna, a także próba reform w postaci Paktu Stabilności i Wzrostu, ścierające się interesy narodowe (m.in. Francji i Niemiec) na polu polityki rolnej, wszystkie te aspekty miały wpływ na ostateczny wynik negocjacji. Wśród widocznych wpływów preferencji narodowych można przytoczyć niezłomny Rabat Brytyjski.
Podsumowując, wykład był ciekawy i przystępny, okraszony wieloma przykładami z historii negocjacji, a na koniec wywołał ożywioną dyskusję.