Mikołaj Czuba: Co warto wiedzieć o funduszach unijnych...

• polska
• ue
• _komentarz
• _pe24
• _short_ue_komisja

Szacuje się, że wdrażanie funduszy unijnych może zwiększyć przyrost PKB w Polsce o około 1,7% rocznie. Dla porównania jest to mniej więcej tyle, ile spodziewany przez optymistów przyrost PKB Polski w tym roku, lub tyle, ile zużywamy rocznie energii stojąc w korkach w drodze do pracy.

Jest tajemnicą poliszynela, że system wdrażania funduszy unijnych jest skomplikowany i przyprawia o ból głowy potencjalnych beneficjentów. W mediach pojawia się wiele artykułów na ten temat. Część z nich dociera do prawdy i próbuje naświetlić problemy, wiele jest wyrazem frustracji osób, którym nie udało się pozyskać funduszy. Z łatwością odnaleźć można również artykuły sponsorowane i reklamowe, zamawiane przez organizacje i osoby utrzymujące się z wdrażania funduszy. Przedstawię kilka faktów, które w mojej opinii mają zasadnicze znaczenie dla uporządkowania wiedzy w tej kwestii.

Co wywalczył wesoły Kazimierz  na szczycie UE w Brukseli?

Kazimierz Marcinkiewicz na szczycie UE w grudniu 2005 roku, a raczej polska dyplomacja, koordynowana przez prof. Stefana Mellera, uzyskała 90 mld euro w perspektywie budżetowej UE na lata 2007 – 2013, z czego niecałe 60 mld euro zaplanowanych do wydatkowania w ramach funduszy strukturalnych (Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego, Europejski Fundusz Społeczny) i Funduszu Spójności. Jest to jednak kwota potencjalna. Może ona, ale nie musi być wykorzystana. O wykorzystaniu zadecydują sprawność administracji wszystkich szczebli oraz my społeczeństwo obywatelskie, młode i dobrze wykształcone kadry różnych organizacji poprzez dostarczenie dobrych projektów. W pozostałej kwocie 30 mld euro mieszczą się środki przeznaczone na WPR, w tym m.in. na ochronę wschodniej granicy UE, itd.

Nie wiadomo do końca, ile kosztowało Polskę słynne YES, YES, YES, którym wesoły Kazimierz skwitował koniec negocjacji - dał w ten sposób do zrozumienia polskim partnerom w negocjacjach, że zgodzili się dać Polsce jednak trochę dużo.

Dodam, że Polska od 1995 roku ma dostęp do kolejnych programów ramowych - międzynarodowych programów badawczych, oraz od 1996 roku do programów edukacyjnych - wymiana młodzieży, co jest dla przykładu obecnie obiektem pożądania i zabiegów takich państw jak Ukraina, Gruzja, Azerbejdżan.

Jak to się stało, że system wdrażania na lata 2007 – 2013 jest bardziej skomplikowany niż system z lat 2004-2006?

W okresie grudzień 2006 r. – marzec 2007 r. do Komisji Europejskiej przesyłane były programy operacyjne. KE zaakceptowała polskie Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia na początku maja 2007 roku. Kto w tym okresie sprawował urząd prezesa rady ministrów, doskonale wszyscy wiemy. Należy zauważyć, że KE, akceptując NSRO - plan wdrażania w oparciu, o który przyznała Polsce wsparcie, zwróciła uwagę na skomplikowany system wdrażania z instytucjami pośredniczącymi pierwszego i drugiego stopnia. Co to oznacza dla beneficjenta? Każde Ministerstwo, „Instytucja Pośrednicząca”, która bierze udział w systemie wdrażania dorzuca swe wymagania, wynikające z odpowiednich ustaw, regulaminów i przepisów, w rezultacie powstają podręczniki dla beneficjentów, wytyczne, dokumenty programowe, liczące po kilkadziesiąt lub kilkaset stron. Kto oskarża biurokrację w Brukseli o niepotrzebne wycinanie lasów, niech porówna dokumentacje do konkursów w 7 programie ramowym, w którym aplikujący zwraca się bezpośrednio do KE, z konkursami w programach operacyjnych, gdzie aplikuje się najczęściej do ministerstw lub samorządów szczebla wojewódzkiego.

Aktualny system wdrażania funduszy jest wadliwy i wręcz patogenny. Jest też jednym z większych błędów poprzedniej ekipy rządzącej (być może zamierzonych) . Wiosną bieżącego roku dziennikarze Gazety Wyborczej podjęli akcję walki z patologiami w systemie wdrażania funduszy strukturalnych. Na jaw wyszła tak zwana „samoocena ekspertów”. Zjawisko, znane mi z województwa kujawsko-pomorskiego, polega na tym, że ci sami ludzie w tym samym czasie występują i jako oceniający projekty, i jako kierownicy organizacji - beneficjentów aplikujących o środki, i - po trzecie - jako koordynatorzy ośrodków, mających wspomagać inne podmioty w aplikowaniu o środki z EFSu. Rzekomo brakuje specjalistów, nadających się do oceny projektów, i pomimo interwencji nic się w tej sprawie nie poprawiło. W istniejącym systemie oceny projektów, nawet jeśli asesorzy nie oceniają własnych aplikacji, to sam fakt, że spotykają się w wąskim gronie i znają się nawzajem, budzi uzasadnione kontrowersje.

Patowa sytuacja wynika z tego, że obecny rząd jest skrępowany umową podpisaną przez poprzedni. Trudno sobie wyobrazić zmianę systemu wdrażania w bieżącym okresie programowania.

Jakie są obecnie największe trudności do przezwyciężenia?

Źródłem problemów są skomplikowane procedury i system wdrażania, oparty na administracji centralnej i samorządowej szczebla wojewódzkiego. W czasie negocjowania NSRO KE sugerowała Rządowi RP uproszczenie systemu wdrażania funduszy w Polsce, ponieważ nigdy wcześniej nie przedstawiano tak skomplikowanego systemu z „Instytucjami Pośredniczącymi Drugiego Stopnia”.

Jeśli mamy do czynienia z tak skomplikowanym systemem wdrażania funduszy, to zapewne słabości administracji w Polsce bezpośrednio wiążą się, i to wprost proporcjonalnie, z problemami w przyswajaniu funduszy strukturalnych. Brakuje odpowiednio przeszkolonej i wynagradzanej kadry urzędniczej, zdolnej twórczo poszukiwać dobrych rozwiązań i korzystać z rad ekspertów. Stosunek zaś urzędu do beneficjenta opiera się na braku zaufania. W przypadku rzeczywistych nadużyć nie ma jak zastosować skutecznych sankcji.

Co to w praktyce oznacza dla beneficjenta?

Każdy, kto próbował na własną rękę uzyskać dofinansowanie, doskonale to wie. Dla tych, którzy nie wiedzą, przedstawiam poniżej najprostszy przykład - hipotetyczną drogę Kowalskiego do uzyskania dofinansowania na przeszkolenie załogi swojej niewielkiej 15 osobowej firmy rodzinnej lub na organizację szkoleń dla 50 bezrobotnych przez organizację pozarządową. Zrozumienie skomplikowanych procedur i systemu instytucjonalnego zajmie zdolnemu Kowalskiemu, jeśli dysponuje akurat wolnym czasem, kilka dni. Będzie musiał zdobyć i zapoznać się z 7 dokumentami:

1) Program Operacyjny Kapitał Ludzki;

2) Szczegółowy Opis Priorytetów PO KL;

3) System Realizacji PO KL;

4) Wzór wniosku o dofinansowanie projektu;

5) Wzór umowy o dofinansowanie projektów;

6) Wzór wniosku o płatność;

7) Dokumentację konkursową.

Jeśli nie zrezygnuje, to zgromadzenie wymaganych dokumentów i przygotowanie projektu z uwagi na szczegółowe wymogi formalne zajmie mu drugie tyle. Będzie miał niesłychane szczęście, jeśli akurat trwa konkurs na wybór interesującego go typu projektów. Dużym sukcesem będzie rozpatrzenie wniosków w terminie przez Instytucję Pośredniczącą drugiego stopnia – IP2 to jest w ciągu 45 dni. W praktyce bowiem potrafi to trwać dłużej. W końcu Kowalski może dowiedzieć  się, że jego wniosek, choć spełnił wymogi formalne i uzyskał wymaganą ilość punktów, to jednak z uwagi na dużą konkurencję i ograniczoną ilość środków finansowych w konkursie nie znalazł się na liście projektów objętych wsparciem. Cóż, pozostaje jedynie zmodyfikować projekt i przesłać na kolejny konkurs za pół roku. Jednak i w tym przypadku sukcesu nikt nie zagwarantuje. W końcu Kowalski pomyśli: „może to i lepiej, nie sztuką jest otrzymać dofinansowanie, ale się z niego rozliczyć.” Jednocześnie przykład powyższy w mojej opinii dowodzi pośrednio, że łatwiej jest uzyskać dofinansowanie podmiotom dużym, które stać na zlecenie przygotowania aplikacji przez firmę konsultingową, której właściciel, co nie wykluczone, może być asesorem oceniającym wnioski.

Pomysły na usprawnienie

W przypadku projektów szkoleniowych rezultaty realizacji projektów nie powinny być abstrakcyjne „twarde” czy „miękkie”, lecz konkretne. Co z tego, że zrealizuje się szkolenie, zorganizuje się konferencję, przeszkoli 100 bezrobotnych, jeśli żaden z uczestników nie znajdzie później pracy. Warto wykorzystać doświadczenia np. Irlandii, o sukcesie której zdecydowała udana strategia inwestycji w zasoby ludzkie poprzez szkolenia, dzięki którym ich uczestnicy zdobywali najbardziej poszukiwane na rynku kompetencje techniczne i biznesowe. Potrzeby rynku były monitorowane przez instruktorów, którzy eliminowali szkolenia, po których mniej niż 65% uczestników znajdowało pracę.

W poprzednim okresie 2004-2006 procedury dawały możliwość realizacji prostszych projektów. Według mnie jednym z najprostszych i najbardziej trafnych było „rozdanie” pieniędzy przez samorząd w formie stypendiów dla młodzieży szkolnej. Taki projekt nie wymagał żadnej struktury organizacyjnej -  zatrudniania na etacie pracowników. W mediach zamieszczano informacje o terminie i kryteriach naboru, a stypendystów typowano na podstawie średniej ocen. Obecnie nie ma możliwości realizacji takich projektów. Zapotrzebowanie zaś, chociażby wśród doktorantów jest olbrzymie.

Co z tego mamy?

Według danych Ministerstwa Finansów w ciągu 60 miesięcy członkostwa to jest od maja 2004 do końca maja 2009 RP wpłaciła do budżetu UE 13 940 130 053 euro - składka członkowska, otrzymując w tym samym czasie 31 032 697 870 euro co po odliczeniu zwrotów do budżetu UE daje saldo dodatnie 17 004 636 600 euro. Z funduszy strukturalnych (EFRR i EFS) RP wykorzystała12 019 076 632 euro, z Funduszu Spójności 3 615 552 645 euro. Na Wspólną Politykę Rolną wydano 10 043 194 295 euro, z czego dopłaty bezpośrednie – 4 029 056 093 euro, a Program Rozwoju Obszarów Wiejskich – 4 711 111 358 euro. Wartość wydatków certyfikowanych dla programów na lata 2004 – 2006 do Komisji Europejskiej do kwietnia 2009 r. wyniosła ponad 7,4 mld euro, co stanowi blisko 86,5% zobowiązań na lata 2004-2006. Powyższe dane wymagają niezbędnego komentarza. Jeszcze w ubiegłym roku Ministerstwo Finansów przedstawiało je w złotówkach.

Jakie projekty się wdraża?

Wdrażane są różnego rodzaju projekty. Infrastrukturalne – „twarde”, szkoleniowe - „miękkie”, oraz badawcze. O jakości tych projektów oraz ich trafności co do potrzeb Polski, danego województwa czy społeczności decydują asesorzy oceniający aplikacje w ministerstwach, samorządach szczebla wojewódzkiego, wojewódzkich urzędach pracy, fundacjach czy specjalnie do tego powołanych ośrodkach. Propozycje projektów w 7 programie ramowym i międzynarodowych programach badawczych oceniane są przez grupy eksperckie przy KE. Czas niezbędny na przygotowanie propozycji projektu od kompletnego projektu jest znacznie krótszy, a więc w przypadku negatywnej decyzji beneficjent nie ulega frustracji.

Wydaje się, że uzasadnione pretensje budzi nadmierna waga przywiązywana do oceny formalnej wniosku. W trakcie oceny formalnej mogą bowiem przepaść projekty o dużej wartości merytorycznej. Za użycie odpowiednich terminów w niektórych konkursach otrzymuje się dodatkowe punkty. Zdarza się często, że zachodzą spore różnice w ocenie wniosków przez poszczególnych asesorów. W niektórych konkursach jednym z wymogów formalnych i kryteriów dostępu jest utworzenie konsorcjum. Z reguły każdy projekt jest wyżej oceniany, jeśli udział w nim bierze więcej niż jeden podmiot. Doświadczenia niektórych beneficjentów są takie, że w wyniku podpisania umowy konsorcjum ponieśli oni zobowiązania i ryzyko, natomiast duża część środków trafiła do konsorcjanta.

Czy będą zmiany w administracji?

Tempo wzrostu gospodarczego spada, rząd kładzie więc duży nacisk na sprawniejsze wdrażanie funduszy unijnych, co wymusza zmiany w administracji. Z drugiej strony zmniejszają się dochody budżetu państwa, co utrudnia reformę. Dobrze by było, gdyby opinia publiczna została poinformowana o wnioskach z procesu oceny i wartościowania stanowisk w administracji.

Obecnie najbardziej trzeba zmian w administracji… centralnej. Administracja samorządowa najniższego szczebla w małych społecznościach, poddana codziennemu działaniu opinii publicznej, w zasadzie funkcjonuje sprawnie.

Z pewnością część administracji w Polsce mogła by pracować metodą projektową – otrzymywać środki na realizację określonych zadań w określonym czasie. Czy znajdzie się odważny rząd, gotowy przeprowadzić taką reformę?

Portal Spraw Zagranicznych pełni rolę platformy swobodnej wymiany opinii - powyższy artykuł wyraża poglądy autora.

Artykuł ukazał się pierwotnie w studioopini