NATO od A do Z
Po sześćdziesięciu latach istnienia NATO pozostaje najszerszym i najstarszym de facto sojuszem obronnym współczesnego świata. W przededniu jubileuszowego spotkania sprzymierzeńców warto się może przyjrzeć hasłom, które z jednej strony podsumowują dotychczasową drogę Sojuszu, z drugiej zaś określają jego obecny kształt.
A jak art. 5
Właśnie w słynnym piątym artykule Traktatu waszyngtońskiego sformułowany jest casus foederis (czyli przypadek zobowiązujący sojuszników do reakcji) Sojuszu. Zakłada on, że w razie zbrojnego ataku na którekolwiek z państw sojuszniczych, pozostali członkowie podejmą działania, jakie uznają za konieczne. Tak nieostre sformułowanie, nie nakładające na strony obowiązku udzielenia pomocy wojskowej (równie dobrze za „stosowny środek” może być wszak uznana interwencja dyplomatyczna). Paradoksalnie, półwiecze zimnej wojny, jakie minęło między podpisaniem Traktatu a oficjalnym wyrzeczeniem się wrogości wobec Układu Warszawskiego, nie wystawiło sojuszniczej lojalności na próbę. Do chwili, kiedy pojawił się…
A jak Afganistan
Przed ponad pięćdziesiąt lat swego istnienia Sojusz Północnoatlantycki nie był zmuszony do uruchamiania klauzuli zbiorowej obrony. Sytuacja zmieniła się, kiedy 11 września 2001 r. talibańscy bojownicy Al.-Kaidy przeprowadzili samobójcze zamachy na, jakże symboliczne, cele w Stanach Zjednoczonych, m. in. Pentagon oraz bliźniacze wieże World Trade Center. Dzień później, 12 września, Rada Północnoatlantycka zadecydowała po raz pierwszy w historii Sojuszu o uruchomieniu art. 5 Traktatu waszyngtońskiego. Dla wielu operacja afgańska, nosząca dumną nazwę Enduring freedom (ang. „Zapewniając wolność”), stała się symbolem fiaska NATO. Afganistan w obiegowej opinii funkcjonuje jako „czarna dziura”, która najpierw wykończyła Związek Radziecki, a teraz powoli wykrwawia Stany Zjednoczone oraz, siłą rzeczy, utworzony przez nie Sojusz. W rzeczywistości operacja ta jest, moim zdaniem, raczej testem bojowym Sojuszu niż tego ostateczną próbą. Nie zgadzam się z tymi, którzy wieszczą, że koniec misji afgańskiej oznaczać będzie koniec całego NATO. Z pewnością przedsięwzięcie to będzie miało istotne znaczenie dla przyszłego kształtu Paktu, nie będzie jednak gwoździem do trumny tegoż. Afganistan pokazał, do czego prowadzić może irracjonalny wręcz brak współpracy między sojusznikami. Uzmysłowił, że sama „twarda siła” to w dzisiejszych realiach za mało, by poradzić sobie z destabilizacją w podobnych rejonach świata. Dzięki operacji afgańskiej Sojusz, a przede wszystkim Stany Zjednoczone, przekonały się, że misje wymuszania pokoju bez komponentu cywilnego, zaangażowanego w odbudowę struktur państw takich jak Afganistan, nie mają racji bytu. Widoczna stała się konieczność wypracowania nowej formuły współdziałania organizacji polityczno-militarnej, jaką jest NATO, z instytucjami z zakresu szeroko pojętego wymiaru ludzkiego, tak w formule międzyrządowej, jak i z aktorami z trzeciego sektora. Podejmowana w latach 90-tych próba realizacji zbliżonej koncepcji interlocking institutions, po operacjach bałkańskich ironicznie zwanej interblocking institutions, mogłaby w tym przypadku służyć jako doskonałe studium tego, czego w tej materii nie powinno się robić. Innym z kolei rozwiązaniem powyższej sytuacji mógłby stać się swoisty podział pracy wewnątrz samego Sojuszu, na państwa zaangażowane militarnie oraz te, które dostarczałby pomoc raczej techniczną, organizowały zaplecze logistyczne i wsparcie cywilne. Taka opcja niosłaby jednak ze sobą zmianę samej formuły NATO.
C jak członkowie
Traktat waszyngtoński, ustanawiający mechanizm zbiorowej obrony, podpisało 10 państw Zachodniej Europy (w tym nie posiadająca własnych sił zbrojnych Islandia), Kanada oraz Stany Zjednoczone. Do końca 1989 r. Sojusz rozszerzył się o cztery nowe państwa – Republikę Federalną Niemiec w 1955 r. (która, notabene, nie była wówczas państwem sensu stricte, jako podmiot formalnie okupowany, więc niesuwerenny, aż do decyzji konferencji „2+4” z 1990 r.), przystępujące w momencie instytucjonalizacji i powołania struktur Organizacji Sojuszu Północnoatlantyckiego w 1952 r. Grecję i Turcję, oraz Hiszpanię w roku 1982, która po śmierci gen. Franco na nowo określała swoją politykę zagraniczną. Sojusz zdawał się być zaskoczony tempem rozkładu wschodnich struktur, w maju 1989 r. wydając deklarację, w której odnotowano jedynie pewne przemiany wewnątrz bloku radzieckiego, następnie zaś błądząc między podejściem Russia first i próbami budowy relacji partnerskich z Moskwą, a postulatami wypełnienia środkowoeuropejskiej „próżni bezpieczeństwa”, jaka powstała po agonii systemu dwubiegunowego. Zdecydowany sprzeciw Kremla i brak podobnego zdecydowania w gronie samych sojuszników sprawiły, że kolejne państwa (obok Polski były to Czechy oraz Węgry) zostały do Sojuszu zaproszone dopiero w połowie 1997 r. Abstrahując od czynników związanych ze strukturą systemu międzynarodowego, pytanie, na jakie musi sobie odpowiedzieć NATO rozważając dalsze poszerzenia, dotyczy efektowności. Jak szeroki może być bowiem sojusz polityczno-wojskowy, wobec braku zewnętrznego zagrożenia operujący głównie na pierwszej z wymienionych płaszczyzn, by móc poprawnie funkcjonować w aspekcie decyzyjnym? Problem odmiennego postrzegania wyzwań i zagrożeń pojawił się już po przyjęciu pierwszych państw dawnego Układu Warszawskiego, co zatem stanie się, gdy w szeregi Paktu wejdą kraje będące niegdyś nie częścią obozu radzieckiego, lecz samego ZSRR? Zbyt szerokie członkostwo przynosi też bardziej pragmatyczne trudności, przy założeniu jednomyślności jako sposobu podejmowania decyzji implikując konieczność osiągania każdorazowo daleko idącego kompromisu. Oprócz potencjalnej blokady decyzyjnej może zatem dojść do rozmycia polityki Sojuszu, złożonego z państw o odmiennych interesach, sympatiach politycznych i pozycjach na arenie międzynarodowej.
F jak Francja
O powrocie Francji do struktur wojskowych Sojuszu mówiło się już w połowie lat 90-tych, kiedy Paryż w zamian za ponowne wstąpienie w szeregi sojusznicze żądał zgody Waszyngtonu na zmianę niepisanych zasad doboru dowódców europejskich jednostek NATO. Francuzi chcieli wówczas, by stanowiska zastępcy dowódcy sił NATO w Europie oraz szefa dowodzenia Europy Południowej obsadzane były Europejczykami. Dla Amerykanów zwłaszcza oddanie drugiego z tych stanowisk było wówczas nie do pomyślenia, oznaczałoby bowiem przekazanie opieki nad amerykańską 7. Flotą, stacjonującą na wodach Morza Śródziemnego. W zamian Waszyngton przystał jednak na koncepcję Combined Joint Task Forces (ang. Połączone Wielonarodowe Siły Specjalne), które mogłyby wykonywać operacje wychodzące poza ustalenia Traktatu waszyngtońskiego, czyli poza ramy wspólnej obrony. Ponad dziesięć lat później prezydent Nicolas Sarkozy nie tylko zapowiedział ponowne włączenie oddziałów znad Sekwany w wojskowe struktury NATO, ale też udało mu się uzyskać zmianę miejsca, w jakim odbywać ma się jubileuszowe spotkanie Sojuszu. Rocznicowy szczyt pierwotnie miał się bowiem odbyć w Berlinie i dopiero deklaracje o reintegracji, jak sami Francuzi nazywają swój powrót, podkreślając, że nigdy z uczestnictwa w Sojuszu i jego działaniach nie zrezygnowali, oraz zabiegi dyplomatyczne Pałacu Elizejskiego sprawiły, że szefowie państw sojuszniczych spotkają się na francusko-niemieckim pograniczu. Tajemnicą poliszynela jest też fakt, że Sarkozy otrzymał obietnicę przyznania trzech wysokich rangą stanowisk w europejskich dowództwach oficerom francuskiej Armée.
K jak koncepcja strategiczna
W dotychczasowej historii Sojusz posiadał cztery dokumenty o charakterze strategicznym. Obowiązująca obecnie koncepcja z roku 1999, proklamowana tuż po przyjęciu pierwszych trzech państw dawnego Układu Warszawskiego, zdezaktualizowała się wyjątkowo szybko. Zaledwie dwa lata później, we wrześniu 2001 r., NATO stanęło przed największym jak dotąd wyzwaniem, z którym mierzy się po dziś dzień. Wszystkie dotychczasowe strategie były w zasadzie nowelizacjami i rozbudowaniem pierwszego dokumentu, sformułowanego w 1952 r. Po ponad pięćdziesięciu latach potrzeba uzgodnienia nowej strategii, uwzględniającej wszystkie problemy, potrzeby i działania Sojuszu wydaje się oczywistością. Przemawiając na nieformalnym spotkaniu szefów obrony państw NATO obecny sekretarz organizacji, Jaap de Hoop Scheffer wyraził nadzieję, że do ogłoszenia tego dokumentu dojdzie właśnie podczas rocznicowego spotkania w Strasburgu/Khel. Przez dekadę, jaka minęła od proklamowania ostatniej koncepcji strategicznej, NATO było zbyt zaprzątnięte swoimi wewnętrznymi problemami (związanymi głównie z operacją afgańską), by zatrzymać się nad szerszym dokumentem programowym. Nadchodzący szczyt wydaje się być dobrą okazją do rozmów o nowej formule działania Sojuszu. Z jednej bowiem strony, misja w Afganistanie trwa już wystarczająco długo, by pokazać braki i niedociągnięcia dotychczasowej polityki organizacji, z drugiej zaś – równolegle diametralnie zmienił się układ sił na świecie, od utraty przez stany Zjednoczone pozycji jedynego supermocarstwa, do pewnego wyklarowania się sytuacji po ostatniej wojnie gruzińskiej. Barack Obama przedstawił w ostatnich dniach swoją wizję dalszego rozwoju sytuacji w Afganistanie, co daje podstawę do dyskusji z europejskimi sprzymierzeńcami. Nie należy zapominać o symbolice, jakże istotnej dla większości przywódców świata. Ogłoszenie nowego kierunku, w jakim podążać miałby Sojusz w jego sześćdziesiąte urodziny byłoby nie tylko pięknym gestem, ale też sygnałem, że mimo przejściowych trudności Pakt ma się dobrze i nie zamierza schodzić ze sceny globalnej polityki. Wszystkie te czynniki sprzyjają ustaleniu choć szkieletowej koncepcji nowego dokumentu programowego.
M jak MAP
… czyli Plan Działania na Rzecz Członkostwa (ang. Membership Action Plan). MAP jest programem przygotowywanym indywidualnie dla każdego kandydata na członka Sojuszu. Pierwszą generacją MAPów były programy przygotowane w 1999r. dla grupy państw, które wstąpiły do Sojuszu w marcu 2004 r. W ramach programu prowadzone są konsultacje, mające pomóc państwom kandydującym w przygotowaniach do członkostwa. Kandydaci zobowiązują się do wypracowywania rocznych narodowych strategii modernizacyjnych, odnoszących się nie tylko do zagadnień związanych z silami zbrojnymi, ale też do przemian na płaszczyźnie politycznej, ekonomicznej i społecznej, z których realizacji są następnie rozliczani. Truizmem jest stwierdzenie, że MAP obok wszystkich korzyści, jakie może z niego wynieść państwo kandydujące, jest ważną deklaracją polityczną. Stąd też wahania przed przyznawaniem tej perspektywy krajom takim jak Ukraina czy Gruzja. Mając w pamięci niechęć Kremla wywołaną rozmowami z państwami Europy Środkowej, nie trudno dziwić się zachodnim sojusznikom, kiedy wstrzymują się wobec byłych republik radzieckich. Istotne są też sygnały, jakie wysyłają same państwa pretendujące do uczestnictwa w planach dla członkostwa. Sytuacja polityczna wiecznie niestabilnej Ukrainy czy rządzonej przez efemerycznego dyktatora Gruzji znacząco różni się od realiów polskich czy czeskich w połowie lat 90-tych. Rwąc się do pomocy w integracji ze strukturami euroatlantyckimi, warto pamiętać o absolutnej podstawie, jaką jest dobra postawa samych zainteresowanych. Dlatego cennym byłoby być może określenie konkretnych warunków, jakie kraje te muszą spełnić, by otrzymać indywidualne zaproszenie do przygotowań do uczestnictwa w NATO. Byłoby to rozwiązanie z jednej strony zaspokajające pewne apetyty, z drugiej zaś – w miarę neutralne wobec Rosji, która jest dziś silniejsza niż kilkanaście lat temu i na obszarze swego dawnego terytorium wykazuje o wiele większą determinację w zakresie zachowania wpływów.
O jak obrona
Istotnym dopełnieniem traktatowej regulacji zbiorowej obrony były w okresie zimnowojennym plany obrony poszczególnych państw członkowskich, stanowiące rzeczywistą gwarancję ich bezpieczeństwa. Stąd też uzasadnione były (i w dalszym ciągu pozostają) obawy tzw. „nowych państw” Sojuszu, kiedyś zaliczanych do bloku wschodniego. O ile po dyskretnych zabiegach powstały plany odnoszące się do obszaru Europy Środkowej, o tyle wciąż brak podobnych koncepcji dla trzech państw bałtyckich. Oficjalnym argumentem za takim stanem jest twierdzenie o unikaniu posunięć, które mogłyby przez niektórych zostać poczytane jako konfrontacyjne. Pytanie brzmi jednak, czy najstarszy i w porównaniu najsilniejszy z współczesnych nam sojuszy wojskowych powinien przy podejmowaniu decyzji wewnętrznych, będących de facto obowiązkiem wobec swoich członków, oglądać się na kogokolwiek. Nie sposób zaś uciec wrażeniu, że taką zewnętrzną instancją pragnie być właśnie Rosja.
R jak Rosja
Sojusz współpracuje z Moskwą w ramach Rady NATO-Rosja w jej obecnym kształcie od 2002 r. Stosunki między Kremlem z jednej, a Brukselą i Waszyngtonem z drugiej są raczej sinusoidą niż stałą funkcją. Czynnikiem, który doprowadził do zbliżenia Sojuszu z sukcesorką jej dawnego wroga była operacja afgańska. Rosjanie, sami ciężko doświadczeni po dziesięcioletniej wojnie z Kabulem prowadzonej w latach 80-tych, we współpracy z najpotężniejszym wówczas państwem świata i jego sojusznikami dostrzegli szansę na odbudowanie międzynarodowej pozycji kraju, który z pozycji jednego z dwu światowych imperiów w mgnieniu oka pogrążył się w chaosie i, w pewnym sensie, politycznym niebycie. Szybko okazało się jednak, że neokonserwatywne zaplecze George’a W. Busha nie potrafi i nie chce porozumieć się z Kremlem. Począwszy od ambiwalentnej postawy Sojuszu wobec amerykańskiej koncepcji obrony przeciwrakietowej, którą, w atmosferze zdecydowanej niechęci ze strony Rosji, NATO zaakceptowało wreszcie jako inicjatywę wspólną, na wojnie gruzińskiej z sierpnia 2008 r. skończywszy, ostatnie lata przyniosły, mówiąc eufemistycznie, ochłodzenie relacji, przypieczętowane zamrożeniem kontaktów na poziomie Rady NATO-Rosja. Bezwarunkowe w zasadzie wznowienie działania tego forum nastąpiło wiosną 2009 r., po zmianie w fotelu prezydenta USA i pierwszej oficjalnej deklaracji administracji Baracka Obamy odnośnie polityki rosyjskiej Waszyngtonu, jaką było pamiętne wystąpienie wiceprezydenta Bidena podczas forum bezpieczeństwa w Monachium. Wydaje się, że relacje Sojuszu z Rosją, w sposób naturalny proporcjonalnie zależne od temperatury uczuć między Kremlem a Białym Domem, w dalszym ciągu pozostaną na funkcji sinusoidy, której wzrosty wyznaczane będą wspólnymi interesami (jak w przypadku Afganistanu, obecnie zaś potencjalnie Arktyki czy Iranu), spadki zaś uwidocznią się w konkretnych konfliktach (czego najświeższy przykład można było zaobserwować w Gruzji). Wyzwaniem, jakie stoi przed Sojuszem jest nie poszukiwanie kolejnej formy współpracy z Rosją, ale określenie swojej polityki względem tego kraju.
T jak tożsamość
Najważniejszym pytaniem, na jakie muszą sobie dopowiedzieć liderzy państw sojuszniczych pozostaje bowiem nie kwestia definicji zagrożeń, ale określenie tożsamości samej organizacji. Sprawa o tyle problematyczna, że w łonie samego Sojuszu nie ma zgody co do ustalenia jego charakteru. Z jednej strony państwa Europy Zachodniej, integrujące się od końca II wojny światowej, w latach zimnej wojny bezpieczne (z małymi wyjątkami) pod parasolem atomowym USA, nie odczuwają dalszej potrzeby utrzymywania obronnego profilu Paktu. Chętniej widziałby one Sojusz w wariancie ekspedycyjnym, prowadzącym operacje z dala od terytoriów państw członkowskich, uprawomocnione decyzją ONZ bądź innej instancji międzynarodowej. Po przeciwnej stronie mamy państwa znajdujące się niegdyś pod skrzydłami ZSRR. Dla krajów takich jak Polska gwarancje obrony własnego terytorium pozostają clu i sensem istnienia NATO. Gdzieś po środku umiejscowić możemy Stany Zjednoczone, które głównie ze względów finansowych – jako główny fundator działalności Sojuszu - przeciwne są przestawianiu się na działalność wykraczającą poza art. 5 (casus foederis) oraz 6 (obszar geograficzny obowiązywania Paktu), nie chcą jednak rezygnować z narzędzia politycznego, jakim jest Sojusz. Doskonałym przykładem wykorzystania marki NATO dla realizacji amerykańskiej polityki (tzw. doktryny toolbox, czyli skrzynki z narzędziami, od której administracja USA odżegnuje się od pewnego czasu) były przeprowadzone w 1999 r. bombardowania na obszarze b. Jugosławii. Jak dotąd problem pozostawał bez rozwiązania, jednak po blisko dwudziestoleciu prowadzenia operacji ekspedycyjnych wypada określić ich miejsce na mapie polityki Sojuszu.
W jak wyzwania nowej generacji
Istnieją wyzwania, które zostawały jak dotąd poza polem widzenia Sojuszu. Do takich dziedzin zaliczyć możemy np. energetykę oraz cyberterroryzm. W pierwszym przypadku o rozwinięciu współpracy sojuszniczej wspominano już podczas ryskiego spotkania w 2001 r., jednak problemy, na jakie napotykają podobne inicjatywy w ramach Unii Europejskiej wydają się być nauczką dla Sojuszu, by nie wchodzić w to grząskie pole. O cyberterroryzmie natomiast zaczęło być głośno po (jak się domniemuje, rosyjskich) atakach na Estonię w 2006 r. Tutaj sprawa wydaje się być bardziej znacząca, ze względu na wagę, jaką bezpieczeństwo informacji ma dla funkcjonowania samego Sojuszu. Ponadto, sprawa zabezpieczania zasobów technologicznych wydaje się być bardziej dopasowana do rodzaju organizacji takiej jak NATO niż, dajmy na to, problemy związane ze zmianami klimatu. Nie można zignorować nowego rodzaju zagrożeń, jakie pojawiły się w ostatnich latach, z drugiej jednak strony nie sposób czynić z Paktu instytucji zajmującej się wszystkim, skupiając się na definiowaniu coraz to nowych wyzwań, bez rozwiązywania problemów, jakie Sojusz napotyka w przypadku tych jak najbardziej tradycyjnych.
Z jak znak zapytania
W rzeczywistości każde z powyższych haseł stanowi problem, z którym przywódcy państw sojuszniczych prędzej czy później będą musieli się zmierzyć. NATO potrzebuje nowego podstawowego dokumentu strategicznego, określającego jego profil oraz główne kierunki (i charakter) działań. Sojuszowi w sześćdziesiąte urodziny pozostaje życzyć jedynie, by szczyt w Strasburgu/Khel nie stał się jedynie kolejnym spotkaniem rodzinnym, z pięknym tortem i efektownymi zdjęciami, jednak bez kluczowych rozstrzygnięć.
Wolność w szwedzkim modelu państwa opiekuńczego
