Joanna Bocheńska: Europa wobec imigrantów

• asymilacja
• imigracja
• imigranci
• integracja europejska
• mniejszość narodowa
• unia europejska

Ostatnie lata przyniosły wielu państwom europejskim, a także samej UE, ożywioną dyskusję na temat przyszłości i kształtu imigracji, a w szczególności tego, czy Europa dalej powinna być azylem dla milionów uciekinierów z reszty świata i jakie wymogi powinno się stawiać przybyszom z wielu odmiennych kulturowo obszarów. Dyskusja - która przede wszystkim zdominowała media i opinię publiczną krajów, gdzie liczba imigrantów jest niemała (jak chociażby Francja, Niemcy, Wielka Brytania) - znalazła także swoje odzwierciedlenie w próbach nowych regulacji ds. imigracji i integracji, powstających w ramach Unii Europejskiej.

W przypadku samej UE deklarowanym celem nadrzędnym jest wypracowanie wspólnej i zharmonizowanej polityki względem imigrantów. W istocie jednak wszystkie dotychczasowe porozumienia w tej sprawie mają raczej charakter deklaratywny i nie posiadają mocy prawnej. Choć państwa Unii są zgodne co do tego, że należy stworzyć dobrze chronioną granicę zewnętrzną i ograniczyć liczbę nielegalnych imigrantów, to jednak pozostałe aspekty „zharmonizowanej polityki” – jak chociażby kształt oczekiwanej od imigrantów integracji z krajem przyjmującym – pozostają raczej w sferze życzeń, aniżeli praktyki. Jest to związane z wieloma czynnikami i odnosi się do problemu współpracy krajów w ramach samej UE. Czasem w grę wchodzi system legislacyjny państw, który - jak na przykład w Niemczech - decyzję w wielu kwestiach  pozostawia administracji poszczególnych landów, co utrudnia wprowadzenie ujednoliconego systemu również w odniesieniu do polityki imigracyjnej.

Ponadto, mimo już prawie półwiecznego doświadczenia w zakresie świadomego i usystematyzowanego przyjmowania imigrantów, żaden kraj europejski zdaje się nie posiadać sprawdzonego i wypróbowanego sposobu działania wobec wielu aspektów procedury przyjmowania, a spora część krajów, jak chociażby Polska, jest w niej do pewnego stopnia nowicjuszem.

Przede wszystkim jednak, w Europie ścierają się dwie tendencje, a ostateczna wizja europejskiej polityki imigracyjnej, jeśli w końcu powstanie, będzie niewątpliwie ich wypadkową. Pierwsza z nich to, kreowana zwłaszcza przez opinię publiczną, obawa przed zalewem Europy przez rzesze imigrantów, które trzeba będzie wspierać rozbudowanym systemem świadczeń socjalnych. Zwłaszcza w dobie kryzysu gospodarczego ta wizja wydaje się szczególnie mało atrakcyjna i ryzykowna. Z obawą o poniesione wydatki łączy się od kilku lat także obawa przed niechęcią imigrantów z odrębnych kulturowo obszarów do integracji z systemem europejskich wartości (dotyczy to w pierwszej kolejności społeczności muzułmańskich, zwłaszcza po wydarzeniach 11 września 2001 r.). I choć ów strach przed „obcym-krwiopijcą” stał się bez wątpienia elementem dominującym, to mało kto do końca zastanawia się nad jego skutkami w sferze - tak bardzo ze strony imigranta oczekiwanej - „woli integracji”.

Z powyższymi obawami rywalizuje troska o przyszły gospodarczy rozwój i pomyślność krajów UE. Nie ulega wątpliwości, że społeczeństwa europejskie się starzeją i aby utrzymać dotychczasową stopę wzrostu gospodarczego, będą musiały nie tylko wesprzeć politykę prorodzinną lub drastycznie podwyższyć wiek emerytalny, ale także przyjąć całkiem sporo przybyszy z zewnątrz. I tak na przykład, według niektórych szacunków, populacja Niemiec do 2050 roku może spaść z obecnych 82 milionów nawet do 60 milionów. By tak się nie stało, potrzebne będzie przyjęcie rocznie przynajmniej 324 tysięcy imigrantów, lub w całościowym rachunku 17,8 miliona. Tzw. stosunek potencjalnego wsparcia (The Potential Suport Ratio- PSR) określający liczbę ludzi w sile wieku (15-64 lata) przypadających na ludzi powyżej 65 roku życia, obecnie w przypadku Niemiec określa się na 4,4. By utrzymać ów wskaźnik na tej wysokości wymagana liczba przyjętych imigrantów do 2050 roku to 3,4 miliona osób na rok i aż 188,5 milionów imigrantów w rachunku całościowym.  Według podobnego scenariusza Francja powinna przyjąć w tym czasie 93 miliony imigrantów aby utrzymać wskaźnik PSR na dotychczasowym poziomie.  Mimo, że są to dane bardzo przybliżone, w niezaprzeczalny sposób wpływają także na myślenie o pozytywnym ekonomicznym wymiarze imigracji. Już dziś wiele krajów otwarło swoje podwoje dla tzw. wyspecjalizowanej kadry, oferując wizę i stanowiska pracy dla specjalistów spoza UE w poszukiwanych sektorach (np. informatycy, pielęgniarki).

Nie można również nie wspomnieć o humanitarnym aspekcie polityki imigracyjnej, choć jest to motywacja, która zdaniem wielu specjalistów przeżywa dziś w Europie poważny kryzys. Niebagatelne znaczenie miały tu oczywiście zamachy terrorystyczne dokonane lub zaplanowane w Europie zwłaszcza przez islamskich ekstremistów. Podważyło to wieloletnie przekonanie Europejczyków, że wraz z porzuceniem kraju pochodzenia, przybysze niemal natychmiastowo asymilują się z porządkiem europejskiej cywilizacji. Jak podkreśla Bernard Lewis asymilacja mogła mieć miejsce jedynie u zarania procesu imigracji, kiedy przybyszy było jeszcze stosunkowo niewielu i nie stanowili, tak jak dzisiaj, zwartej grupy wyodrębniającej się swą odmiennością wśród dominującej większości . Warte podkreślenia jest i to, że mamy obecnie do czynienia nawet z trzecim pokoleniem imigrantów urodzonych na Zachodzie, a dziś intensywnie poszukujących swej tożsamości i korzeni, często w jawny sposób kontestujących europejski porządek, prozachodni styl życia swoich rodziców czy dziadków. Wszystkie te czynniki, a także wspominany już powyżej rosnący dystans do imigrantów zauważany przez nich samych w społeczeństwach zachodnich, nadwerężają i tak już nadwątlone zaufanie między obiema grupami. Problem jednak w tym, jak podkreślają specjaliści , że integracja nie jest procesem, który może nastąpić w sposób jednostronny – jedynie poprzez dostosowanie się przybyszy do warunków panujących w ich nowej ojczyźnie. Tym samym kwestia integracji imigrantów zahacza o bardzo ważny dla Europy temat europejskiej tożsamości i jej filarów. Czy jest to „byt” w swej istocie niezmienny i oparty na jednoznacznych i trwałych wyznacznikach, czy też charakteryzuje się pewnym dynamizmem i otwartością na potencjalne zmiany? Przyjęcie lub może lepiej wypracowanie jakiejś określonej postawy wydaje się kluczowe dla określenia przyszłej polityki imigracyjnej Europy.
 
Kraje Unii a problem imigracji i integracji

Warto zauważyć, że podobnie jak i sami obywatele UE, również poszczególne kraje różnią się podejściem do tematu europejskiej imigracyjnej wielokulturowości. Podczas gdy Francja, czy Niemcy często lubią stawiać imigrantom warunki, określając to, co jest w ich mniemaniu „ w Europie dopuszczalne”, a także dość apodyktycznie nadając kształt postulowanej integracji, Szwecja oparła swoją politykę na idei wielokulturowości i budowaniu nowego porządku w oparciu o wzajemne dostosowanie się jednych i drugich. Kultura polityczna tego kraju nakazuje między innymi nie używać publicznie słowa „imigrant”, a jedynie sformułowania „osoba imigranckiego pochodzenia”, zaufaniem nie cieszy się również samo słowo „integracja”, gdyż zdaniem wielu implikuje ono, że wysiłek integrowania ma dotyczyć jedynie „gości”.  Choć powyższe ujęcie trąci nieco hipokryzją, to jednak wskazuje na chęć zbudowania czegoś niemniej istotnego od wielu prawnych regulacji, a mianowicie przyjaznej i eliminującej wykluczenie atmosfery. Liberalna szwedzka polityka wobec imigrantów sięga zresztą znacznie dalej, dopuszcza posiadanie przez nich podwójnego obywatelstwa (szwedzkie mogą uzyskać już po pięciu latach stałego pobytu), wsparcie w zapewnieniu edukacji nie tylko w języku kraju przyjmującego, ale i w języku ojczystym, a nawet kandydowanie imigrantów na stanowiska państwowe w wyborach lokalnych i ogólnokrajowych.  

Dla porównania w Niemczech możliwość uzyskania obywatelstwa zyskuje się dziś po 8 latach stałego pobytu, kandydat musi jednak zdać test z języka niemieckiego i zrzec się obywatelstwa kraju pochodzenia. Z tego ostatniego powodu o niemieckie obywatelstwo nie stara się dziś wielu Turków, nie chcąc rezygnować z tureckiego paszportu.

We Francji stosunek do imigrantów zmieniał się na przestrzeni ostatniego półwiecza w zależności od formacji sprawującej władzę. Mimo obywatelstwa przyznawanego według zasady jus soli – dla urodzonych we Francji, pozwalającego na naturalizację rzeszy potomków imigrantów, Francja pod wieloma względami poniosła klęskę w procesie ich integracji. Poczucie wykluczenia dawało tam wielokrotnie znać o sobie w postaci masowych protestów i chuligańskich wystąpień.

Doprowadziło to do zaostrzenia stanowiska władz, które w ostatnich latach często dość otwarcie operują językiem niechęci wobec imigrantów. Oprócz cytowanych niechętnych wypowiedzi Ministra ds. Imigracji Erica Bessona i samego prezydenta Sarkoziego, Francja wzmogła restrykcje wobec nielegalnych imigrantów, poddając ich częściej i w sposób wykluczający możliwość odwołania, natychmiastowej ekstradycji. We Francji jest również przestępstwem pomoc udzielona nielegalnym imigrantom, przeciwko czemu protestuje wielu intelektualistów, jak chociażby Philippe Lioret - niedawny laureat prestiżowej nagrody filmowej Lux (przyznawanej przez Parlament Europejski) za film Welcome.  Symbolem restrykcyjnej francuskiej polityki stał się zlikwidowany kilka miesięcy temu obóz dla nielegalnych uchodźców nieopodal portu w Calais nad Kanałem La Manche. Przebywający tu ludzie wielokrotnie podejmowali próby przedostania się przez Kanał do Wielkiej Brytanii, gdzie, jak wierzyli, mogli liczyć na lepszą przyszłość dla siebie i swoich rodzin. W obozie, który władze uznawały za nielegalny, brakowało wody, elektryczności, artykułów pierwszej potrzeby, pomoc imigrantom zapewniały jedynie organizacje humanitarne. Działało tu wielu nielegalnych przewoźników, którzy zarabiali krocie na marzeniu imigrantów przedostania się na drugą stronę Kanału. Fakt ten był głównym argumentem ministra Bessona przemawiającym za koniecznością likwidacji obozu, prowadził bowiem do wielu konfliktów na linii Francja-Wielka Brytania.

W wielu krajach, jak na przykład we Włoszech, bycie nielegalnym imigrantem może być dziś powodem do aresztowania, co jest przykładem naruszenia praw człowieka, a także regulującej prawa imigrantów Konwencji Genewskiej (1951) i Protokołu Nowojorskiego (1967).

{mospagebreak} 

Próby zharmonizowania polityki UE względem imigrantów

Pierwsze próby ujednolicenia polityki Unii względem imigrantów zostały podjęte jeszcze w latach 90 w Traktacie Amsterdamskim (1997). W kolejnych latach UE zaczęła między innymi dążyć do stworzenia Wspólnego Europejskiego Systemu Azylowego, wypracowano pewne dyrektywy, określające standardy dotyczące przyjmowania uchodźców i stosowanych wobec nich procedur działania. Ważnym elementem w tym systemie jest tzw. regulacja Dublin II, która mówi o tym, że państwem UE odpowiedzialnym za rozpatrzenie wniosku uchodźcy, jest to, do którego przyjechał on w pierwszej kolejności . Ma to utrudnić zjawisko nazywane asylum shopping – wyszukiwania przez uchodźców takiego kraju, w którym mogliby liczyć na najlepsze (często z punktu widzenia atrakcyjności pomocy socjalnej) potraktowanie. W wyniku braku spójnej procedury i współpracy krajów UE uchodźca mógł starać się jednocześnie o azyl w wielu krajach . Ma to spore znaczenie zwłaszcza w sytuacji, gdy dla wielu imigrantów legalny pobyt i pozwolenie na pracę można otrzymać dziś wyłącznie dzięki posiadaniu statusu uchodźcy, gdyż akceptacja nisko wykwalifikowanych imigrantów zarobkowych skończyła się w Europie już dawno, a program łączenia rodzin w ramach którego emigranci ściągali na Zachód swoich bliskich, podlega dziś różnym restrykcjom.  Tym samym wiele krajów UE (np. Francja) traktuje wnioski o azyl ze zwiększoną podejrzliwością. Stworzenie systemu wspólnego monitoringu wniosków pozwala zdaniem europejskiej administracji na eliminację mniej uczciwych poszukiwaczy azylu.

Kolejne dokumenty UE dotyczące imigracji to Program Tampere, jego następca - wdrażany od 2004 roku Program Haski i podpisane w październiku 2008 roku Porozumienie Unii Europejskiej o Imigracji (The EU Immigration Pact). Wszystkie w różny sposób odzwierciedlają europejskie tendencje, a zwłaszcza, jak twierdzą krytycy, rosnącą rezerwę wobec imigrantów, stawiając ich raczej w sytuacji osób będących pod kontrolą, nie zaś jako mile widzianych gości .  

Zainicjowany w 2004 roku Program Haski dotyczy spraw migracji w ramach pięciu oddzielnych części:
- Wspólny Europejski System Azylowy
- Legalna migracja i walka z nielegalnym zatrudnieniem
- Integracja osób pochodzących z krajów trzecich
- Zewnętrzny wymiar polityki migracyjnej i azylowej
- Zarządzanie przepływem migracji  

Pod duńską egidą w 2004 roku sprecyzowano także Wspólne Podstawowe Zasady dla Polityki Integracyjnej Imigrantów (Common Basic Principles for Imigrant Integration Policy In the European Union):

- Integracja jest dynamicznym dwustronnym procesem polegającym na wzajemnej akomodacji zarówno imigrantów, jak i mieszkańców państw członkowskich.

- Integracja wymaga respektowania podstawowych wartości Unii Europejskiej.

- Zatrudnienie jest kluczowym elementem procesu integracji, o ważnym znaczeniu w odniesieniu do zaangażowania imigrantów, a także ich wkładu na rzecz społeczeństwa przyjmującego, czyniąc ten wkład widocznym.

- Podstawowa wiedza o społeczeństwie kraju przyjmującego, znajomość jego języka, historii i instytucji jest nieodłączna w procesie integracji; umożliwienie imigrantom zdobycia tej wiedzy jest podstawą pomyślnej integracji.

- Edukacja jest decydująca dla zapewnienia imigrantom, a w szczególności ich potomkom bardziej pomyślnego i aktywnego udziału w życiu społecznym.

- Dostęp imigrantów do instytucji, jak też do prywatnych i publicznych dóbr i usług na zasadach równości i w sposób nie dyskryminujący ma decydujące znaczenie dla lepszej integracji.

- Częste interakcje na linii imigranci – obywatele krajów członkowskich są fundamentalnym mechanizmem integracji. Wspólna płaszczyzna, dialog międzykulturowy, edukacja na temat imigrantów i ich kultury, oraz stymulowanie przestrzeni miejskiej do poprawy współistnienia i współdziałania między imigrantami i obywatelami państw członkowskich mają w tej dziedzinie kluczowe znaczenie.

- Praktykowanie różnych religii i możliwość współistnienia różnych kultur są gwarantowane Kartą Praw Podstawowych i muszą zostać zapewnione, jeśli nie stoją w sprzeczności z innymi nienaruszalnymi prawami europejskimi lub prawem narodowym.

- Udział imigrantów w procesach demokratycznych, w formułowaniu polityki integracyjnej i jej środków, szczególnie na poziomie lokalnym, wspiera proces integracji.

- Utrzymanie głównego nurtu polityki integracyjnej w odniesieniu do innych wymiarów polityki państwowej i służby publicznej jest istotnym czynnikiem w formowaniu relacji sfery publicznej i ich udoskonalaniu.

- Niezbędne do realizacji polityki integracyjnej jest wypracowanie jasnych celów, wskaźników i mechanizmów ewaluacyjnych pozwalających ocenić progres w integracji i uczynić wymianę informacji bardziej efektywną.  

Przyjęte w październiku 2008 roku Porozumienie Unii Europejskiej o Imigracji określa jako niekwestionowany wspólny cel 27 państw członkowskich stworzenie mocnych granic zewnętrznych, gwarantujących swobodę przemieszczania wewnątrz terytorium Unii. Wzorem kilku krajów, jak Niemcy czy Francja, porozumienie zakłada wprowadzenie w przyszłości tzw. błękitnych wiz dla wykwalifikowanych pracowników spoza Unii, którzy mają należeć do uprzywilejowanej grupy akceptowanych imigrantów. Jest to związane z wspomnianą wyżej polityką zapewnienia wzrostu gospodarczego na dotychczasowym poziomie i wypełnienia istniejących w wielu sektorach gospodarki UE braków kadrowych.

Kontrowersyjną propozycją jest zniesienie istniejącej dotychczas w wielu krajach amnestii dla nielegalnych imigrantów. Inna nowość dotyczyć ma tzw. kontyngentu imigrantów i ich rodzin, który dany kraj może przyjąć i zintegrować ze swoim społeczeństwem w danym roku. Jak wskazuje Elizabeth Collett z European Policy Center zapis ten może w istocie spowolnić integrację imigrantów zamieszkujących już UE, gdyż nie będą się oni czuli mile widziani i częściej będą podróżować do kraju pochodzenia . Collett wskazuje ponadto, że cały projekt traktuje imigrantów jako homogeniczną masę, co też w dużej mierze może obniżyć szanse jego pomyślnej realizacji.

Ponadto, celem Porozumienia - mimo deklarowanej harmonizacji polityki imigracyjnej i haseł takich jak solidarność, dobrobyt, bezpieczeństwo - zdaje się być raczej stworzenie legalnej i kontrolowanej migracji.  Świadczy o tym także działalność instytucji Frontem, powołanej do ochrony europejskich granic zewnętrznych. Niektóre działania tej instytucji, jak zawracanie statków z nielegalnymi uchodźcami na Morzu Śródziemnym, budzą dziś sprzeciw organizacji broniących praw człowieka. Przede wszystkim jednak Porozumienie jest jedynie zbiorem postulatów i nie posiada mocy prawnej, nie zobowiązuje także krajów członkowskich do podjęcia zdecydowanych kroków na rzecz urzeczywistnienia wspólnej wizji polityki imigracyjnej.

Do pozytywnych aspektów Porozumienia Collett zalicza stworzenie nowej płaszczyzny rozpatrywania spraw imigrantów tj. rozdzielenie kwestii polityki imigracyjnej od Wymiaru Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych, a tym samym od zagadnień dotyczących terroryzmu, bezpieczeństwa i współpracy w zakresie sądownictwa.  Stwarza to szansę dla rozwoju i udoskonalenia tej polityki w przyszłości, zwłaszcza, że wszystkie zapisy Porozumienia są sformułowane na tyle ogólnikowo, że dają podstawę do rozmaitej interpretacji i dalszego kształtowania.

Mimo ambitnych planów sfinalizowania wspólnego programu polityki azylowej do 2010 roku, zawartych w Programie Haskim, projekt ten nie zostanie raczej zamknięty przed 2012 rokiem, a i wiele innych kwestii nie będzie szybko rozstrzygniętych.

{mospagebreak}
Polska wobec imigrantów

Mimo, iż nasz kraj jest póki co w znacznej mierze raczej dostarczycielem imigrantów, to jednak w ostatnich latach zwiększyła się także liczba napływających do Polski przybyszy . Pracy poszukują u nas przede wszystkim obywatele państw byłego ZSRR. Od 1989 roku w Polsce pojawiło się też jednak sporo uchodźców, a procedury przyjmowania lub odrzucania wniosków musiały zostać w naszym kraju dopiero wypracowane. Do Konwencji Genewskiej i Protokołu Nowojorskiego Polska przystąpiła w 1991 roku. W następnych latach pojawili się u nas uchodźcy z targanych wojną terenów, jak np. byłej Jugosławii, dziś przeważają przybysze z Czeczenii i Gruzji.

Początkowo uchodźcy nie mogli w Polsce liczyć na wiele więcej poza ochroną prawną, dlatego nasz kraj stał się dla nich raczej tranzytowym w drodze na Zachód. Do pomocy uchodźcom zaangażowały się liczne organizacje pozarządowe, jak Polska Akcja Humanitarna, Caritas, Helsińska Fundacja Praw Człowieka. I choć procedura przyjmowania i rozpatrywania wniosków została z czasem wypracowana (dziś decyzję w tej sprawie podejmuje Szef Urzędu ds. Cudzoziemców – pierwsza instancja, oraz Rada ds. Uchodźców – druga instancja), a dla oczekujących na decyzję zorganizowano ośrodki pobytu, to jednak sytuację trudno wciąż uznać za zadowalającą, a sporą część zadań w procesie akomodacji przybyszy wypełniają wciąż organizacje pozarządowe, uzyskując fundusze w ramach krajowych i międzynarodowych programów wyrównywania szans społecznych.

Dużym problemem jest zarówno miejsce położenia ośrodków, które znajdują się często na terenach o dużej stopie bezrobocia i z własnymi kłopotami socjalnymi do rozwiązania. Uchodźcy są więc nieraz solą w oku miejscowych, co w połączeniu z różnicami kulturowymi prowadzi niejednokrotnie do konfliktów. Wsparcia wymaga przede wszystkim sam proces integracji, w ramach którego w pierwszej kolejności zarówno uchodźcom, jak i przyjmującej ich społeczności lokalnej (szkołom, samorządom, służbie zdrowia) zostanie zaoferowana wiedza, życzliwość i wsparcie logistyczne. Programy tego typu organizują dziś wspominane już instytucje III sektora (między innymi PAH, Polskie Forum Migracyjne, Fundacja Znak, Stowarzyszenie Vox Humana), ale jest to wciąż kropla w morzu potrzeb. Niezbędnej informacji dostarczają też powstające portale internetowe jak www.refugee.pl, www.forummigracyjne.org, www.fundacja.znak.org.pl/ucho, czy poradniki (Muzułmanie i uchodźcy w polskim społeczeństwie, Imigranci w polskim społeczeństwie, Uchodźca mój dobry sąsiad ).

Niebagatelne znaczenie mają też programy na rzecz propagowania idei wielokulturowości, gdyż kontakt z przedstawicielami innych obszarów kulturowych staje się dziś, również w Polsce, zjawiskiem coraz bardziej powszechnym. Mimo deklarowanej przez większość polskiego społeczeństwa tolerancyjności dla obcych przybyszy, poszczególne przypadki relacji imigrant-tubylcy wyglądają rozmaicie, nie zawsze niestety świadczą o umiejętności harmonijnego współistnienia.

Rekomendacje

- Polska powinna zwrócić większą uwagę na przebieg i sposób realizacji procesu integracyjnego w innych krajach unijnych, które mają w tym zakresie większe doświadczenie.

- Istnieje możliwość wzorowania się na niektórych programach (stawiających na integrację, a nie wymuszoną asymilację), które zdają się prowadzić do bardziej pomyślnego i harmonijnego współistnienia przybyszy i mieszkańców państw członkowskich (np. w Szwecji).

- Należy od początku współpracować z samymi imigrantami w procesie tworzenia własnego wzorca polityki integracyjnej. Umiejętna kooperacja i wsłuchiwanie się w potrzeby imigrantów przy jednoczesnej prezentacji realnych perspektyw pomocy mogą pomóc w uniknięciu wielu konfliktów w przyszłości.

- Niezbędne jest także otwarcie polskiego systemu edukacji na uniwersum kulturowe związane z innymi obszarami kulturowymi, po to aby reprezentujący te obszary ludzie byli postrzegani nie tylko jako „gorsi wygnańcy i uchodźcy”, ale także nosiciele pełnowartościowego i fascynującego dziedzictwa kulturowego, które może stać się inspiracją także dla polskiego odbiorcy.