Kinga Kalinowska: Idea Partnerstwa Wschodniego i jej miejsce w polityce zewnętrznej UE

• polska
• ue

Partnerstwo Wschodnie (PW) to wspólna polsko-szwedzka inicjatywa adresowana do Armenii, Azerbejdżanu, Białorusi, Gruzji, Mołdawii oraz Ukrainy. Jego celem jest zacieśnienie więzi z byłymi państwami Związku Radzieckiego. Choć jest to inicjatywa młoda, zainteresowanie Unii Europejskiej państwami Europy Wschodniej nie jest niczym nowym, podobnie jak działania Polski na rzecz rozwoju i wzmocnienia wymiaru wschodniego UE.

Początkowo zainteresowanie państwami Europy Wschodniej i Kaukazu było ograniczone z uwagi na postrzeganie Rosji jako kluczowego partnera UE w regionie oraz obawę przed krytyczną reakcją Moskwy. Ponadto, Unia koncentrowała się na państwach Europy Środkowo-Wschodniej oraz regionie Bałkanów. Przesłanką do zwiększenia zainteresowania tym regionem stały się prodemokratyczne przemiany zachodzące na Ukrainie i w Mołdawii oraz utrzymujące się negatywne tendencje na Białorusi. Ważnym bodźcem okazało się rozszerzenie Unii o państwa Europy Środkowo-Wschodniej, w wyniku którego Unia zyskała nowych sąsiadów. Wyzwaniem w tej sytuacji stało się zapewnienie stabilnego i bezpiecznego sąsiedztwa oraz zapobiegnięcie powstaniu nowych podziałów, zarysowujących się pomiędzy państwami członkowskimi i nie-członkowskimi, które mogłyby poczuć się izolowane, wykluczone. Potrzebny był instrument, który zapobiegłby takiej właśnie sytuacji. Możliwość uzyskania wpływu na sytuację państw sąsiedzkich była tym ważniejsza, iż nasiliły się w nich negatywne zjawiska towarzyszące procesom przemian ustrojowych, takie jak rozwarstwienie społeczne, nasilenie nastrojów antydemokratycznych i antyzachodnich.

U podstaw kształtowania relacji z sąsiadami UE legła idea Szerokiej Europy. Już wówczas, w pierwszych latach XXI w., Polska zgłaszała własne pomysły i postulaty ukształtowania Wymiaru Wschodniego Unii Europejskiej. W kolejnych latach kiełkowała koncepcja Europejskiej Polityki Sąsiedztwa (EPS), zapoczątkowana propozycją inicjatywy sąsiedzkiej adresowanej początkowo do państw sąsiedzkich Europy Wschodniej. Na modyfikację tej wstępnej koncepcji wpłynęło stanowisko państw Południa, uważających, że podjęcie inicjatywy wschodniej nie powinno odbić się negatywnie na współpracy z państwami basenu Morza Śródziemnego. Punktem zwrotnym stała się przedstawiona przez Romano Prodiego koncepcja pasa dobrosąsiedzkiego, mającego otaczać Unię Europejską, rozciągającego się od Maroka po Morze Czarne. Ostatecznie, inicjatywa sąsiedzka została rozszerzona – objęła także państwa basenu Morza Śródziemnego, Rosję oraz państwa Kaukazu. Doszło zatem do symbolicznego obniżenia rangi państw wschodnich, którym nie przyznano odrębnego statusu, zaliczając je do jednej grupy wraz z państwami pozaeuropejskimi, pozbawionymi perspektywy członkostwa w UE.

Europejska Polityka Sąsiedztwa nie odpowiadała na potrzeby państw Europy Wschodniej i Kaukazu. Obejmowała państwa Europy Wschodniej, Kaukazu i basenu Morza Śródziemnego – państwa o różnych potrzebach i zróżnicowane pod względem perspektyw i ambicji członkostwa w Unii Europejskiej. Błędem było także niedostrzeganie przez UE indywidualnej specyfiki poszczególnych państw. Zaoferowanym przez UE kształtem współpracy i swoistym „zawieszeniem” między Wschodem a Zachodem szczególnie zawiedzione były Ukraina i Mołdawia – państwa, które poczyniły największe postępy w ramach Europejskiej Polityki Sąsiedztwa, a zarazem cechujące się największymi ambicjami integracyjnymi. Europejska Polityka Sąsiedztwa tymczasem nie przewidywała uwieńczenia współpracy akcesją wschodnich partnerów do UE, a brak takiego sygnału wpływa na zmniejszenie zainteresowania państw podejmowaniem wysiłków na niełatwej drodze reform. Brak jednoznacznie określonych perspektyw osłabiał także pozycję działaczy proeuropejskich, nie dając im argumentów, które mogłyby przekonać ich oponentów.  Zachowawcza postawa Unii Europejskiej związana była z obawą, iż wyróżnianie państwwschodnich w ramach EPS zostałoby odebrane jako obietnica członkostwa, a do kolejnego rozszerzenia nie była przygotowana ani Unia, ani owe państwa.

Proces tworzenia Partnerstwa Wschodniego został zapoczątkowany w maju 2008 r. przez polsko-szwedzki non-paper, w którym oba kraje postulowały „wzmocnienie oferty europejskiej na kierunku wschodnim oraz rozwoju Partnerstwa Wschodniego”1, opierającego się na Europejskiej Polityce Sąsiedztwa, ale zarazem wykraczającego poza jej ramy. Pogłębiona miała zostać współpraca dwustronna i wielostronna. Proponowany zakres współpracy dwustronnej obejmował kwestie handlowe, migracyjne, reform sektorowych, a także intensyfikacji kontaktów międzyludzkich. Z każdym krajem indywidualnie miały być ustalane Plany Działania nowej generacji, określające cele do osiągnięcia w zakresie reform wewnętrznych i integracji europejskiej. Postulowano przy tym zaoferowanie partnerom wschodnim umów wykraczających poza dotychczasowe umowy o partnerstwie i współpracy. Do państw objętych Partnerstwem Wschodnim miały być kierowane fundusze pomocowe. Za kluczowy element relacji w ramach Partnerstwa Wschodniego uznano zasadę dyferencjacji pomiędzy krajami partnerskimi. Współpraca wielostronna miała opierać się na realizacji projektów, w które państwa angażować się będą dobrowolnie, zależnie od zainteresowania. Tak zaprojektowane Partnerstwo miało sprzyjać budowaniu więzi nie tylko pomiędzy UE a partnerami wschodnimi, ale także pomiędzy samymi tymi państwami. Non-paper zakładał, iż z oferty pogłębionej współpracy skorzysta przede wszystkim Ukraina, w przypadku pozostałych państw decydowałyby ich ambicje i osiągnięcia. Brak możliwości współpracy w pełnym wymiarze stwierdzono w przypadku Białorusi. Obszarów współpracy w ramach Partnerstwa Wschodniego wyróżniono pięć: polityczny i bezpieczeństwa, granice i ruch osobowy, ekonomiczny i finansowy, środowiskowy, społeczny.

W czerwcu 2008 r. Rada Europejska zobowiązała Komisję Europejską do opracowania projektu proponowanego przez Polskę i Szwecję partnerstwa. Efektem prac komisji jest Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego i Rady „Partnerstwo Wschodnie” z 3 grudnia 2008. Zgodnie ze słowami komunikatu, „pogłębianie stosunków z krajami partnerskimi za pośrednictwem partnerstwa wschodniego stanowi dla UE zarazem imperatyw strategiczny, jak i polityczną inwestycję, z której korzyści odniosą obywatele UE”.2 Partnerstwo Wschodnie ma zapewnić stabilność otoczenia Unii Europejskiej, a przy tym zapobiec pojawieniu się nowych podziałów na Starym Kontynencie.
Zaprojektowane zostały dwa wymiary współpracy w ramach Partnerstwa Wschodniego. Pierwszy to współpraca dwustronna pomiędzy UE z jednej strony a danym państwem z drugiej. Stopień pogłębienia relacji uzależniono od indywidualnej sytuacji danego państwa partnerskiego – od jego woli politycznej, potrzeb, aspiracji. Drugim wymiarem jest współpraca wielostronna, dotycząca wspólnych wyzwań. Wyróżniono tu cztery platformy polityki: demokracja, dobre partnerstwo i stabilność, integracja gospodarcza i konwergencja z polityką UE, bezpieczeństwo energetyczne oraz kontakty międzyludzkie.

Za podstawę współpracy obrano umowy o stowarzyszeniu, zastępujące dotychczas stosowane umowy o partnerstwie i współpracy. Postanowienia umów postanowiono zróżnicować, dostosowując indywidualnie do specyfiki danego partnera. Umowy te miały doprowadzić do wytworzenia silnych więzi politycznych, ustanowienia stref wolnego handlu z państwami partnerskimi, konwergencji w zakresie prawodawstwa i standardów, a także współpracy z ramach polityk,  tym wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa oraz europejskiej polityki bezpieczeństwa i obrony. Wśród akcentowanych obszarów współpracy można wymienić mobilność (w tym ułatwienia wizowe) oraz bezpieczeństwo energetyczne. 

Warunkiem zacieśnienia współpracy stał się postęp w obszarze demokracji, praworządności, praw człowieka, w tym także współpraca z instytucjami stojącymi na ich straży. Warunki te można odnieść w szczególności do współpracy z Białorusią, której w poprzednich latach szczególnie szkodziły mające miejsce na jej obszarze negatywne zjawiska, takie jak chociażby wybory prezydenckie negatywnie ocenione przez zagranicznych obserwatorów.

Ustalone zostały cztery poziomy współpracy. Pierwszym są spotkania głów państw i szefów rządów państw partnerskich, odbywające się raz na dwa lata. Drugi poziom to coroczne spotkania ministrów spraw zagranicznych państw członkowskich UE i krajów partnerskich. Trzeci poziom stanowią wspomniane cztery platformy współpracy, czyli demokracja, dobre partnerstwo i stabilność, integracja gospodarcza i konwergencja z polityką UE, bezpieczeństwo energetyczne oraz kontakty międzyludzkie. W ramach tego poziomu przewidziano spotkania (co najmniej dwa w roku) na szczeblu wyższych urzędników zaangażowanych w reformy w poszczególnych obszarach polityki. W prace platform mogą zostać zaangażowane państwa trzecie. Ostatni, czwarty poziom współpracy to  panele wspierające funkcjonowanie platform tematycznych w poszczególnych obszarach. Widoczność współpracy międzynarodowej miałyby zapewnić sztandarowe inicjatywy, łączące wiele źródeł finansowania. Uczestnicy współpracy to nie tylko przedstawiciele rządów i Komisja Europejska, ale także inne instytucje Unii Europejskiej, organizacje międzynarodowe (takie jak Rada Europy czy OBWE), międzynarodowe instytucje finansowe, parlamenty, przedstawiciele biznesu, władze lokalne oraz podmioty zainteresowane obszarami poruszanymi przez platformy tematyczne.3 Zaangażowanie społeczeństwa obywatelskiego zostało zinstytucjonalizowane w postaci Forum Społeczeństwa Obywatelskiego. Wsparcie współpracy miało pochodzić m.in. z Europejskiego Instrumentu Sąsiedztwa i Partnerstwa, Europejskiego Banku Inwestycyjnego, Europejskiego Banku Odbudowy i Rozwoju, Sąsiedzkiego Funduszu Inwestycyjnego.

Partnerstwo Wschodnie zostało zatwierdzone podczas szczytu UE w marcu 2009 roku. Dwa miesiące później miał miejsce pierwszy szczyt Partnerstwa Wschodniego, w którym obok przedstawicieli UE uczestniczyli reprezentanci Armenii, Azerbejdżanu, Białorusi, Gruzji, Mołdawii i Ukrainy. Podczas spotkania przyjęto deklarację polityczną ustanawiającą partnerstwo. Określono w niej główne cele i zasady oraz ogólne założenia dalszego procesu współpracy, spójne z założeniami Partnerstwa Wschodniego, przedstawionymi w Komunikacie Komisji.

Ustanowieniem Partnerstwa Wschodniego czy też szerzej – skierowaniem uwagi Unii Europejskiej na Wschód – zainteresowane były przede wszystkim, ze względu na swoje położenie geograficzne i historię, nowe państwa członkowskie Europy Środkowo-Wschodniej. Państwa te są szczególnie uwrażliwione na działania Rosji, postrzegane jako imperialne zakusy, a przez to wyjątkowo ważna jest dla nich polityka UE wobec tego kraju. Prezydencja czeska uznała ustanowienie Partnerstwa Wschodniego za swój priorytet. Państwa szczególnie zainteresowane rozwojem inicjatywy Partnerstwa to przede wszystkim państwa Grupy Wyszehradzkiej (Polska, Czechy, Słowacja, Węgry) oraz państwa bałtyckie (Estonia, Litwa, Łotwa). Dzięki zaangażowaniu Szwecji, wymiar wschodni przestał być postrzegany jako obszar zainteresowania wyłącznie „nowych” państw. Warto zauważyć, iż po rozszerzeniu wzrosła w krajach „starej UE” świadomość zagrożeń związanych z obszarem Europy Wschodniej i Kaukazu. Państwa członkowskie dostrzegły, iż destabilizacja polityczna i gospodarcza oraz „zamrożone” konflikty na wschód od granic Unii mogą bezpośrednio wpływać na kraje UE i wymagają podjęcia aktywnych działań.

Z kolei Rosja, dla której obszar oddziaływania Partnerstwa Wschodniego jest tradycyjnym obszarem wpływów, traktuje Partnerstwo z rezerwą. Nie obejmuje ono samej Rosji, stosunki z którą normowane są na innych zasadach, przewiduje jednak włączenie jej w pewne prowadzone w jego ramach projekty (podobnie rzecz ma się w przypadku Turcji). Minister spraw zagranicznych Siergiej Ławrow wielokrotnie wyrażał zaniepokojenie strony rosyjskiej próbami zacieśniania współpracy UE z państwami b. ZSRR, określanymi przez Rosję mianem „bliskiej zagranicy”. „Muszę powiedzieć, że martwią nas niektóre pochodzące z UE wypowiedzi na temat tej inicjatywy (…) usłyszeliśmy dziś kolejne wyjaśnienia, że UE nie ma żadnych ukrytych motywów związanych z rozszerzeniem. Przyjmujemy to do wiadomości i będziemy czekali na rozwój wydarzeń” – powiedział szef rosyjskiego MSZ tuż przed szczytem w Pradze.4 Unijni politycy i dyplomaci, w tym m.in. polski minister spraw zagranicznych Radosław Sikorski wielokrotnie zapewniali, iż inicjatywa ta nie jest w żaden sposób skierowana przeciwko Rosji – co więcej, także sama Rosja może dużo skorzystać dzięki programowi Partnerstwa Wschodniego. Wydaje się, iż rosyjskie obawy udało się w pewnym stopniu uspokoić: prezydent Dmitrij Miedwiediew zadeklarował, iż Rosja nie będzie protestować ani próbować przeszkadzać państwom, które biorą udział w programie, oraz że „nie dostrzega w Partnerstwie Wschodnim czegokolwiek, co byłoby wymierzone przeciwko Rosji”. Z kolei minister Ławrow zapowiedział po spotkaniu z białoruskim ministrem spraw zagranicznych Siergiejem Martynowem (11.2009), iż Rosja przeanalizuje propozycję przyłączenia się do konkretnych projektów w ramach Partnerstwa Wschodniego.  Dotyczy to zwłaszcza Obwodu Kaliningradzkiego, który znajduje się niejako wewnątrz terytorium objętego programem Partnerstwa.

Partnerstwo Wschodnie to niewątpliwy sukces Polski. Zbliżenia i integracja państw Europy Wschodniej z Unią Europejską stały się jednym z kluczowych dążeń polskiej polityki zagranicznej po wstąpieniu Polski do UE. Polska, z uwagi na swoje położenie geograficzne oraz historię, ma szansę stać się pośrednikiem pomiędzy państwami Europy Zachodniej (wskazując im możliwości współpracy ze wschodnimi partnerami i podkreślając korzyści, jakie z tej współpracy wynikają) a państwami Europy Wschodniej (sama będąc przykładem sukcesu transformacji). W taką rolę Polski doskonale wpisują się działania na rzecz projektu PW. Wdrożenie projektu wymagało zakrojonych na szeroką skalę działań dyplomatycznych zarówno w krajach Unii Europejskiej, jak i w państwach, które miały uczestniczyć w PW. Nie mniej ważną sprawą było stanowisko Rosji (o czym była mowa powyżej). Sprawne działania polskiej dyplomacji zostały uznane za sukces nie tylko w Polsce, ale także w innych krajach UE. „Inicjatywa Wschodniego Partnerstwa UE jest dużym sukcesem polskiego MSZ i szefa dyplomacji Radosława Sikorskiego” – powiedział ekspert niemieckiej Fundacji Bertelsmanna Cornelius Ochmann, oceniając polskie działania w kwestii PW.5

Umacnianie współpracy z pozostałymi adresatami Europejskiej Polityki Sąsiedztwa – państwami basenu Morza Śródziemnego – prowokuje pytanie o istnienie zależności pomiędzy tymi inicjatywami bądź jej brak. Z jednej strony, kierowanie większej uwagi na jedną z tych form współpracy może osłabiać znaczenie drugiej. Z drugiej strony – mogą one wzajemnie się uzupełniać poprzez wzmacnianie regionalnego podejścia Unii Europejskiej do rozwijania współpracy. Kraje takie jak Francja, Hiszpania czy Włochy siłą rzeczy (z racji swojego położenia geograficznego i interesów) za istotniejszy uważają rozwój współpracy z państwami basenu Morza Śródziemnego, takimi jak np. Algieria, Egipt, Maroko. Stąd też powstawanie inicjatyw takich jak Unia na rzecz Regionu Morza Śródziemnego. Żadne państwo nie może jednak stwierdzić, iż polityka wschodnia UE jest mniej ważna. O znaczeniu stabilności u wschodnich granic UE świadczą chociażby wydarzenia takie jak „wojny gazowe” między Rosją a Białorusią czy Ukrainą oraz wojna w Gruzji w 2008 roku. Zapobieganie podobnym kryzysom jest żywotnym interesem wszystkich państw Unii Europejskiej.

Współpraca z obszarem położonym na wschód od UE nie może obyć się bez tak ważnego gracza, jak Rosja. Ważne jest przekonanie Rosji do inicjatywy PW aby uniknąć przekonania o rywalizacji UE-Rosja o kontrolę nad regionem. Miało temu zresztą służyć uwzględnienie Rosji wśród państw objętych Europejską Polityką Sąsiedztwa. Usamodzielnianie się państw objętych tradycyjną strefą wpływów rosyjskich było dla Moskwy znacznym ciosem, z którym do dziś ciężko jej się pogodzić. Również dla wschodnich partnerów UE zacieśnianie więzi z Unią jest do pewnego stopnia problematyczne z uwagi na zauważalny w tych państwach problem z określeniem własnej tożsamości oraz oczekiwań. Wpływa na to długotrwałe pozostawanie w orbicie wpływów rosyjskich, poczucie pokrewieństwa z narodem rosyjskim i jego kulturą. Tożsamość tych państw określa się jako „europejskość plus”, co oznacza, iż ich tożsamość obejmuje bycie Europejczykami, ale zarazem Słowianami. Dla państw partnerskich Unia Europejska oznacza stabilność i dobrobyt, okupione trudem przeprowadzenia reform. Alternatywą jest orbitowanie ku Rosji, dostawcy surowców energetycznych.

Udział w inicjatywie nie wyklucza członkostwa, ale także go nie zapewnia. Pewne niedookreślenie Partnerstwa Wschodniego można uznać za jego zaletę – dzięki temu jest elastyczne i odpowiada na potrzeby zarówno państw chcących dążyć do członkostwa, jak i tych, które zadowoli niższy stopień zaawansowana integracji. Ważne jest, by państwa chcące pogłębiać współpracę w UE miały taką możliwość. Potrzebne wydaje się jasne określenie statusu tych państw – określenie perspektywy członkostwa, nawet jeśli miałaby być odległa. Nie mniej istotne jest budowanie dialogu, zaufania obywateli wschodnich państw partnerskich, w czym wydatnie pomoże zapewnienie im widocznych korzyści z zacieśnienia stosunków.



1 Propozycja Polsko-Szwedzka – Partnerstwo Wschodnie http://www.msz.gov.pl/files/PARTNERSTWO%20WSCHODNIE/1PL.pdf, s.1
2 Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego i Rady „Partnerstwo Wschodnie”, COM(2008)823,  s.17.
3 Ibidem, s.16.
4 Rosja zaniepokojona Partnerstwem Wschodnim,  http://www.wprost.pl/ar/159872/Rosja-zaniepokojona-Partnerstwem-Wschodnim.
5 Niemcy: Partnerstwo Wschodnie to duży sukces Sikorskiego i Polski, http://wiadomosci.gazeta.pl/Wiadomosci/1,80708,5251195.html.

Źródła:
- Propozycja Polsko-Szwedzka – Partnerstwo Wschodnie http://www.msz.gov.pl/files/PARTNERSTWO%20WSCHODNIE/1PL.pdf.
- Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego i Rady „Partnerstwo Wschodnie”, COM(2008)823, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2008:0823:FIN:PL:PDF.
- Wspólna deklaracja przyjęta podczas szczytu partnerstwa wschodniego w Pradze, 7 maja 2009 r.,  http://register.consilium.europa.eu/pdf/pl/09/st08/st08435.pl09.pdf. 
- Konkluzje prezydencji Rady Europejskiej w Brukseli, 19 i 20 marca 2009 r., http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/PL/ec/106835.pdf.
- Eastern Partnership Summit: Natural dimension of EU foreign policy, http://www.eu2009.cz/en/news-and-documents/press-releases/eastern-partnership-summit:-natural-dimension-of-eu-foreign-policy-20997.
- Partnerstwo wschodnie – UE otwiera nowy, ambitny rozdział w stosunkach z sąsiadami ze Wschodu, http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=IP/08/1858&format=PDF&aged=0&language=PL&guiLanguage=en.
- Ferrero-Waldner B., Eastern Partnership - an ambitious project for 21st century European foreign policy, http://ec.europa.eu/external_relations/eastern/docs/eastern_partnership_article_bfw_en.pdf.
- Partnerstwo Wschodnie, http://www.msz.gov.pl/Partnerstwo,Wschodnie,19887.html.
- Marcinkowska P., Partnerstwo Wschodnie i jego potencjał, http://pulaski.pl/ppp/Pulaski_Policy_Papers_No_10_09.pdf.
- Sikorski R., The EU’s “Eastern Partnership” is key to relations with Russia, http://www.msz.gov.pl/files/PARTNERSTWO%20WSCHODNIE/Radoslaw%20Sikorski%20-%20The%20EUs%20Eastern%20Partnership%20is%20key%20to%20relations%20with%20Russia.pdf.
- Szymański A., Wojna B., Unia dla Morza Śródziemnego – nowe forum współpracy regionalnej, Biuletyn nr 32 (500), http://www.pism.pl/biuletyny/files/20080715_500.pdf.
- Wojna B., Wdrażanie Europejskiej Polityki Sąsiedztwa – raport Komisji Europejskiej, Biuletyn nr 16 (484), Polski Instytut Spraw Międzynarodowych 2008Polski Instytut Spraw Międzynarodowych 2008, http://www.pism.pl/biuletyny/files/20080416_484.pdf.
- Wojna B., Gniazdowski M., Partnerstwo Wschodnie: geneza, możliwości i wyzwania,  Biuletyn nr 24 (556), Polski Instytut Spraw Międzynarodowych 2009, http://www.pism.pl/biuletyny/files/20090430_556.pdf.
- Dębski S., Cornell S.E., Najwyższy czas na Partnerstwo Wschodnie!, http://wyborcza.pl/1,75515,6573778,Najwyzszy_czas_na_Partnerstwo_Wschodnie_.html.
- Niemcy: Partnerstwo Wschodnie to duży sukces Sikorskiego i Polski, http://wiadomosci.gazeta.pl/Wiadomosci/1,80708,5251195.html.
- Rosja otwarta na Partnerstwo Wschodnie, http://www.tvn24.pl/12691,1600779,0,1,rosja-otwarta-na-partnerstwo-wschodnie,wiadomosc.html.
- Rosja zaniepokojona Partnerstwem Wschodnim,  http://www.wprost.pl/ar/159872/Rosja-zaniepokojona-Partnerstwem-Wschodnim.